关于加强建筑散体物料运输管理的决定

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湖南省株洲市人民政府


株洲市人民政府关于印发《株洲市房屋登记办法》的通知

株政发〔2008〕16号


各县市区人民政府，市政府各局委办、各直属机构：

　　《株洲市房屋登记办法》已经6月2日市人民政府办公会议审议通过，现印发给你们，请认真贯彻执行。



　　二○○八年六月十七日





　　株洲市房屋登记办法

　　第一章总则

　　第一条为了规范我市房屋登记行为，维护房地产交易安全，保护权利人的合法权益，依据《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、《房屋登记办法》、《房屋权属登记信息查询暂行办法》等有关法律、法规的规定，结合本市实际，制定本办法。

　　第二条本办法适用于本市行政区域内房屋的登记及登记簿的查询。

　　本办法所称房屋登记，是指房屋登记机构依法将房屋权利和其他应当记载的事项在房屋登记簿上予以记载的行为。

　　本办法所称登记权利人，是指因登记而直接得到利益，取得房屋权利或减除房屋负担，以及将其取得房屋权利或减除房屋负担的上述事实加以公示的人。

　　本办法所称登记义务人，是指因登记而损失利益，失去房屋权利或承受房屋负担，以及将其失去房屋权利或承受房屋负担的上述事实加以公示的人。

　　第三条房屋登记实行属地管辖、登记自愿、房地权利主体一致的原则。

　　建设用地使用权未经初始登记的，该土地范围内的房屋权利不予登记；房地产转让或者变更时，应当先申请房屋登记，再办理土地登记。

　　房屋所有权未经初始登记的，与该房屋有关的其他房屋权利不予登记，但依据本办法规定申请预告登记的情形除外。

　　房地产转让、抵押时，房屋的所有权和该房屋占用范围内的建设用地使用权同时转让、抵押（划拨土地使用权除外）。

　　第四条市、县房产管理部门是全市房屋登记的主管机关，负责指导、监督本行政区域内的房屋登记工作。

　　株洲市房地产权属与市场管理处是具体承办城市四区范围内房屋登记的工作机构。

　　第五条房屋登记机构应当建立本行政区域内统一的房屋登记簿。

　　房屋登记簿是房屋权利归属和内容的根据，是房屋登记机构记载房屋基本状况、权利状况以及其他依法应当登记事项的特定簿册。

　　房屋登记簿由房屋登记机构管理。

　　第六条房屋登记人员应当具备与其岗位相适应的专业知识。

　　从事房屋登记审核工作的人员，应当取得国务院建设主管部门颁发的房屋登记上岗证书，执证上岗。

　　第二章一般规定

　　第七条办理房屋登记，一般依照下列程序进行：

　　（一）申请；

　　（二）受理；

　　（三）审核；

　　（四）记载于登记簿；

　　（五）发证。

　　第八条下列情形登记机构认为必要时，可以就登记事项进行公告：

　　（一）新建房屋；

　　（二）更正登记；

　　（三）已婚人员处分单独记载在自己名下的房屋；

　　（四）其他可能存在房屋产权争议的情形。

　　公告应当张贴于申请登记房屋上的明显位置，并在登记机构网站或在登记机构的公告栏上发布，公告期为30日。在公告期间，利害关系人可以向登记机构提出异议。公告期限届满前，登记机构不得办理登记。

　　第九条房屋应当按照基本单元进行登记。房屋基本单元是指有固定界限、可以独立使用并且有明确、唯一的编号（幢号、室号等）的房屋或者特定空间。

　　国有土地范围内成套住房，以套为基本单元进行登记；非成套住房，以房屋的幢、层、间等有固定界限的部分为基本单元进行登记。集体土地范围内村民住房，以宅基地上的独立建筑为基本单元进行登记；在共有宅基地上建造的村民住房，以套、间等有固定界限的部分为基本单元进行登记。

　　非住房以房屋的幢、层、套、间等有固定界限的部分为基本单元进行登记。

　　第十条申请房屋登记，登记权利人和义务人应当亲自向房屋所在地的房屋登记机构提交申请登记材料,接受询问并填写相关表格，配合实地查看。

　　申请人委托他人代理登记申请的，应出具授权委托书。委托书应载明委托事项、登记房屋坐落和委托权利范围。

　　申请人为自然人的，代理人应当向登记机构提交当事人的授权委托书和身份证明；申请人申请处分登记的，其授权委托书应当办理公证。申请人为法人或其他组织的，提交由法定代表人签署并加盖申请单位公章的授权委托书。

　　申请登记材料应当提供原件。不能提供原件的，应当提交经有关机关确认与原件一致的复印件。

　　申请人应当对申请登记材料的真实性、合法性、有效性负责，不得隐瞒真实情况或者提供虚假材料申请房屋登记。

　　第十一条申请房屋登记，应当由有关当事人双方共同申请。

　　有下列情形之一，申请房屋登记的，可以由当事人单方申请：

　　（一）因合法建造房屋取得房屋所有权；

　　（二）因人民法院、仲裁委员会的生效法律文书取得房屋权利；

　　（三）因继承、受遗赠取得房屋权利；

　　（四）单纯的权利人姓名、名称变更或者房屋自然状况发生变更的；

　　（五）因房屋灭失导致房屋所有权消灭的；

　　（六）权利人放弃房屋权利；

　　（七）法律、法规规定的其他情形。

　　第十二条共同共有房屋的处分，应当由共有人共同申请登记。

　　按份共有房屋的处分，应当由登记簿记载的三分之二以上份额的共有人共同申请登记。

　　按份共有人对其享有的份额的处分，可以单独申请转移登记、他项权利登记。

　　第十三条共有房屋所有权变更登记，可以由相关的共有人申请，但变更共有性质或者共有人份额的除外。

　　依据人民法院或者仲裁机构生效的法律文书申请共有房屋登记的，可以由部分共有人代全体共有人申请所有权登记。登记机构应当依据人民法院或者仲裁机构生效的法律文书的记载，登记共有性质或者共有份额。

　　第十四条未成年人的房屋，应当由其监护人代为申请登记。监护人代为申请未成年人房屋登记的，应当提交证明监护人身份的材料；因处分未成年人房屋申请登记的，还应当提供为未成年人利益的书面保证。监护人身份证明材料，在父母子女的情况下，为户籍证明；在协议监护、法院之外的其他机构指定监护的情况下，为经公证的监护材料。

　　其他无民事行为能力人和限制民事行为能力人的房屋登记参照本条前款规定。

　　第十五条依法被宣告失踪的人，其财产由他人代管的，代管人可以以失踪人的名义提出登记申请。代管人在申请登记时应提交经公证的证明代管人身份的材料。

　　第十六条债权人依法享有代位权的，如果债务人应当办理房屋登记而怠于办理的，债权人可以向人民法院请求以自己的名义代位债务人办理房屋登记。代位人在申请登记时应提交法院许可代位的证明材料。

　　第十七条债权人依法享有撤销权的，如果撤销权的行使涉及房屋登记，撤销权人可以申请办理登记。撤销权人在申请登记时应提交法院许可撤销的证明材料。

　　第十八条企业法人破产的，破产企业房屋的登记应由人民法院指定的管理人申请。管理人申请办理登记时，应提交人民法院许可其进行登记的书面文件。

　　第十九条设立中的法人在未完成设立登记前取得房屋的，可以由发起人之间的协议书确定的代表人申请登记。登记机构在登记时，应于房屋登记簿中注明取得权利之设立中的法人的名称。在法人成立以后，经法人申请，登记机构应当将权利人变更为已成立的法人。

　　协议书应注明在登记完毕后如果法人未核准设立的，房屋权利应变更登记为已登记的代表人所有或者申请变更登记为发起人全体共有。

　　第二十条被继承人死亡，有胎儿的，应当在公证文书中记载为其保留的继承份额；并由其他继承人（被继承人的继承人，而非胎儿的继承人）共同代为申请登记。出生后，则应当由婴儿的监护人代为办理变更登记。

　　如果胎儿出生后死亡的，由其继承人依法办理转移登记；胎儿出生时就是死体的，由被继承人的继承人依法共同申请更正登记。

　　第二十一条在中华人民共和国领域内没有住所的外国人、无国籍人、外国企业和组织在中华人民共和国领域内享有房屋权利的，可以以自己的名义申请办理房屋登记。

　　第二十二条登记义务人于登记申请前死亡的，应由继承人或受遗赠人与登记权利人共同申请登记；继承人放弃继承或受遗赠人放弃受遗赠权的，应当提供公证机关出具的放弃继承权或受遗赠权的公证文书，登记权利人可以单方申请。

　　第二十三条申请房屋登记的，申请人应当使用中文名称或者姓名。申请人提交的证明文件原件是外文的，应当提供中文译本,中文译本应当按照国家有关规定办理公证或者认证。

　　境外申请人委托代理人申请房屋登记的，其授权委托书应当办理公证或者认证手续。

　　第二十四条本办法所指申请人的身份证明包括：

　　（一）年满16周岁的中国公民应提交身份证，无身份证的，可以提交军官证、兵役证或者中国护照；未满16周岁的未成年人，应当提交户口簿或者出生证。

　　（二）香港、澳门特别行政区居民应提交香港、澳门特别行政区身份证或者来往内地通行证;台湾居民应提交来往大陆通行证或者旅行证或者身份证。

　　（三）外国自然人应提交身份证或者护照。

　　（四）境内法人提交营业执照或者机关、事业、社团等法人登记证书或者组织机构代码证，境内其他组织应提交非法人营业执照或者组织机构代码证；外国企业驻国内机构应提交代表机构登记证。

　　（五）在外国和港澳台地区登记注册的法人或者其他组织应提交有关的登记证明。

　　第二十五条依据有关合同申请房屋登记的，一方当事人属于下列情形之一的，应当向登记机构提交合同公证文书：

　　（一）外国自然人；

　　（二）华侨，包括居住在境外持有中国护照无国内身份证明者；

　　（三）港、澳、台居民；

　　（四）在外国和港、澳、台地区登记注册的法人或者其他组织。

　　第二十六条申请房屋登记的，申请人应当按规定交纳登记费。登记费全额上缴地方国库，财政部门应当从中提取10%专户存储，用作登记错误损害赔偿。申请查阅登记簿和原始档案资料，应当按价格主管部门规定交纳相关服务费。

　　第二十七条申请人提交的申请登记材料齐全且符合法定形式的，应当予以受理，并出具受理申请通知单。

　　申请人提交的申请登记材料不齐全或者不符合法定形式的，应当不予受理，并告知申请人需要补充的内容。

　　第二十八条房屋登记机构应当查验申请登记材料，并根据不同登记申请就申请登记事项是否是申请人的真实意思表示、申请登记房屋是否为共有房屋、房屋登记簿记载的权利人是否同意更正，以及申请登记材料中需进一步明确的其他有关事项询问申请人。询问结果应当经申请人签字确认，并归档保留。

　　房屋登记机构认为申请登记房屋的有关情况需要进一步证明的，可以要求申请人补充材料。

　　第二十九条办理下列房屋登记，房屋登记机构应当实地查看：

　　（一）房屋所有权初始登记；

　　（二）在建工程抵押权登记；

　　（三）因房屋灭失导致的房屋所有权注销登记；

　　（四）因房屋改建、扩建、翻建等导致的房屋所有权变更登记；

　　（五）法律、法规规定的应当实地查看的其他房屋登记。

　　房屋登记机构实地查看时，申请人应当予以配合。

　　第三十条登记申请符合下列条件的，房屋登记机构应当予以登记，将申请登记事项记载于房屋登记簿：

　　（一）申请人与依法提交的材料记载的主体一致；

　　（二）申请初始登记的房屋与申请人提交的规划证明材料记载一致，申请其他登记的房屋与房屋登记簿记载一致；

　　（三）申请登记的内容与有关材料证明的事实一致；

　　（四）申请登记的事项与房屋登记簿记载的房屋权利不冲突；

　　（五）不存在本办法规定的不予登记的情形。

　　登记申请不符合前款所列条件的，房屋登记机构应当不予登记，并书面告知申请人不予登记的原因。

　　第三十一条房屋登记机构将申请登记事项记载于房屋登记簿之前，申请人可以撤回登记申请。申请撤回应当以书面形式提出；共同申请的应当由申请人同时向登记机构出具撤回请求，代理申请的，应当由本人或代理人依据撤回申请的授权委托办理。

　　撤回登记申请不符合前款规定的，视为未申请撤回。

　　申请人撤回登记申请，已发生的各项费用不予退回。

　　第三十二条有下列情形之一的，房屋登记机构应当不予登记：

　　（一）未依法取得规划许可或者未按照规划许可的面积等内容建造的建筑申请登记的；

　　（二）申请人不能提供合法、有效的权利来源证明文件或者申请登记的房屋权利与权利来源证明文件不一致的；

　　（三）申请登记事项与房屋登记簿记载冲突的；

　　（四）申请登记房屋不能特定或者不具有独立利用价值的；

　　（五）房屋已被依法征收、没收，原权利人申请登记的；

　　（六）房屋被依法查封期间，权利人申请处分登记的；

　　（七）法律、法规和本办法规定的其他不予登记的情形。

　　第三十三条自受理登记申请之日起，房屋登记机构应当于下列时限内，将申请登记事项记载于房屋登记簿或者作出不予登记的决定：

　　（一）国有土地范围内房屋所有权登记，15个工作日，集体土地范围内房屋所有权登记，30个工作日；

　　（二）抵押权、地役权登记，7个工作日；

　　（三）预告登记、更正登记，7个工作日；

　　（四）异议登记，1个工作日。

　　公告、实地查看的时间不计入前款规定时限。因特殊原因需要延长登记时限的，经房屋登记机构负责人批准可以延长，但最长不得超过原时限的一倍。

　　法律、法规对登记时限另有规定的，从其规定。

　　第三十四条房屋登记簿可以采用纸介质，也可以采用电子介质。采用电子介质的，应当有唯一、确定的纸介质转化形式，并应当定期异地备份。

　　第三十五条房屋登记机构应当根据房屋登记簿的记载，缮写并向权利人发放房屋权属证书或登记证明。

　　房屋权属证书是权利人享有房屋权利的证明，包括《房屋所有权证》、《房屋他项权证》等。申请登记房屋为共有房屋的，房屋登记机构应当在房屋所有权证上注明“共有”字样，并记载共有性质、份额。

　　预告登记、在建工程抵押权登记以及法律、法规规定的其他事项在房屋登记簿上予以记载后，由房屋登记机构发放登记证明。

　　第三十六条颁发的房屋权属证书或者登记证明，由房屋权利人或者其代理人持申请受理单领取；共有房屋权利的，各共有人各自领取自己的权属证书或者登记证明。

　　第三十七条房屋权属证书、登记证明与房屋登记簿记载不一致的，除有证据证明房屋登记簿确有错误外，以房屋登记簿为准。

　　第三十八条房屋权属证书、登记证明破损的，权利人可以向房屋登记机构申请换发。房屋登记机构换发前，应当收回原房屋权属证书、登记证明，并将有关事项记载于房屋登记簿。

　　房屋权属证书、登记证明遗失、灭失的，权利人在本市公开发行的报刊上刊登遗失声明后，可以申请补发。房屋登记机构予以补发的，应当将有关事项在房屋登记簿上予以记载。补发的房屋权属证书、登记证明上应当注明“补发”字样。自补发之日起，原房屋权属证书、登记证明作废。

　　在补发集体土地范围内村民住房的房屋权属证书、登记证明前，房屋登记机构应当就补发事项在房屋所在地农村集体经济组织内公告。

　　第三十九条房屋登记机构应当将房屋登记资料及时归档并妥善管理。

　　申请查询、复制房屋登记资料的，应当按照规定的权限和程序办理。

　　第四十条房屋登记机构应当建立统一的房屋登记信息系统并在其上办理房屋登记事务。

　　房屋登记簿是房屋登记信息系统的组成部分，房屋登记机构应当加强房屋登记信息系统建设，逐步实现房屋登记簿信息共享。

　　第三章国有土地范围内房屋登记

　　第一节所有权登记

　　第四十一条因合法建造房屋申请房屋所有权初始登记的，应当提交下列材料：

　　（一）申请人身份证明；

　　（二）土地使用权证明；

　　（三）建设工程规划许可证、审批单，单位自管房还须提供建设工程定点通知单;

　　（四）房屋已竣工的证明；

　　（五）地名委员会或公安机关等相关部门出具的房屋坐落证明；

　　（六）经成果确认后的房屋测绘报告；

　　（七）属新建商品房屋的，还应提交商品房预售许可证；

　　（八）其他必要材料。

　　第四十二条房地产开发企业申请小区内第一栋房屋所有权初始登记时，应当对建筑区划内依法属于全体业主共有的公共场所、公用设施和物业服务用房等房屋一并申请登记，由房屋登记机构在该宗项目的房屋登记簿上予以记载，不颁发房屋权属证书。

　　应提交的材料包括：

　　﹙一﹚经规划部门审批确认的小区总平面规划图；

　　﹙二﹚经规划、物业管理等相关部门审批确认的物业管理用房的书面证明；

　　﹙三﹚地籍图和预测量搭建的楼盘表等。

　　物业管理用房等法定共有部分一经确定不能随意更改。小区内每栋房屋在办理初始登记时相应注记业主共有部分情况。

　　第四十三条发生下列情形之一的，当事人应当在有关法律文件生效或者事实发生后申请房屋所有权转移登记：

　　（一）买卖；

　　（二）互换；

　　（三）赠与；

　　（四）继承、受遗赠；

　　（五）房屋分割、合并，导致所有权发生转移的；

　　（六）以房屋出资入股；

　　（七）法人或者其他组织分立、合并，导致房屋所有权发生转移的；

　　（八）因人民法院、仲裁委员会生效的法律文书或者人民政府生效的征收决定导致房屋所有权转移的；

　　（九）因共有人发生增减、按份共有人之间发生份额转让，或因共同共有和不等额按份共有关系相互转化的；

　　（十）法律、法规规定的其他情形。

　　第四十四条申请房屋所有权转移登记，应当提交下列材料：

　　（一）申请人身份证明；

　　（二）房屋所有权证书；

　　（三）证明房屋所有权发生转移的材料；

　　（四）经成果确认后的房屋测绘报告；

　　（五）其他必要材料。

　　前款第（三）项材料，可以是买卖合同、互换合同、赠与合同、受遗赠证明、继承证明、分割协议、合并协议、人民法院或者仲裁委员会生效的法律文书，或者其他证明房屋所有权发生转移的材料。

　　因房屋赠与、继承、遗赠申请房屋登记的，有关当事人应当提交证明有关事实或合同的公证文书。

　　当事人约定合同经公证生效或其他生效条件的，应当提交证明满足生效条件的材料。

　　第四十五条申请涉及国家安全、军事机密区域内房屋初始、转移登记的，申请人还应当提交本市国家安全事项审查等意见。

　　转让房屋的土地使用权为行政划拨地的，还应当提供政府相关部门的批准文件。

　　第四十六条抵押期间，抵押人转让抵押房屋的所有权，申请房屋所有权转移登记的，除提供本办法第四十四条规定材料外，还应当提交抵押权人的身份证明、抵押权人同意抵押房屋转让的书面文件、他项权利证书。

　　第四十七条因人民法院或者仲裁委员会生效的法律文书、合法建造房屋、继承或者受遗赠取得房屋所有权，权利人再行申请处分登记的，应当先将房屋登记到权利人名下后，再办理相应的处分登记。

　　因人民法院或者仲裁委员会生效的法律文书取得房屋所有权，人民法院协助执行通知书要求房屋登记机构予以登记的，房屋登记机构应当予以办理。房屋登记机构予以登记的，应当在房屋登记簿上记载依照协助执行通知书并基于人民法院或者仲裁委员会生效的法律文书予以登记的事实。

　　第四十八条发生下列情形之一的，权利人应当在有关法律文件生效或者事实发生后申请房屋所有权变更登记：

　　（一）房屋所有权人的姓名或者名称变更的；

　　（二）房屋坐落的街道、门牌号或房屋名称变更的；

　　（三）房屋面积增加或者减少的；

　　（四）房屋设计用途发生变化的；

　　（五）同一所有权人分割、合并房屋的；

　　（六）因共有关系由等额按份共有转为共同共有的，或者由共同共有转为等额按份共有的；

　　（七）法律、法规规定的其他情形。

　　第四十九条申请房屋所有权变更登记，应当提交下列材料：

　　（一）申请人身份证明；

　　（二）房屋所有权证书；

　　（三）证明发生变更事实的相关材料：

　　1.房屋所有权人的姓名或者名称变更的，个人须提交公安机关相关证明；单位须提交工商行政主管部门或技术质量监督部门的相关证明；

　　2.房屋坐落的街道、门牌号或房屋名称变更的，须提交民政地名管理部门或公安机关等相关部门出具的证明；

　　3.房屋面积增加或者减少的，须提交规划部门批准的文件或者房产测绘部门出具的证明；

　　4.房屋设计用途发生变化的，须提交规划部门批准的文件；

　　5.同一所有权人分割、合并房屋的，须提交发生分割、合并事实的证明文件；

　　6.因共有关系由等额按份共有转为共同共有的，或者由共同共有转为等额按份共有的，须提交相关协议；

　　（四）经成果确认后的房屋测绘报告；

　　（五）其他必要材料。

　　第五十条经依法登记的房屋发生下列情形之一的，登记簿记载的所有权人应当自事实发生后申请房屋所有权注销登记：

　　（一）房屋灭失的；

　　（二）放弃所有权的；

　　（三）法律、法规规定的其他情形。

　　第五十一条申请房屋所有权注销登记的，应当提交下列材料：

　　（一）申请人身份证明；

　　（二）房屋所有权证书；

　　（三）证明房屋所有权消灭的材料；

　　（四）其他必要材料。

　　第五十二条经依法登记的房屋上存在他项权利时，所有权人放弃房屋所有权申请注销登记的，应当提供他项权利人的书面同意文件。

　　第五十三条经登记的房屋所有权消灭后，原权利人未申请注销登记的，房屋登记机构可以依据人民法院、仲裁委员会的生效法律文书或者人民政府的生效征收决定办理注销登记，将注销事项记载于房屋登记簿，原房屋所有权证收回或者公告作废。

　　第二节抵押权登记

　　第五十四条以房屋设定抵押的，当事人应当申请抵押权登记。以房屋抵押的，该房屋占用范围内的建设用地使用权一并抵押。

　　抵押人未依照前款规定一并抵押的，未抵押的财产视为一并抵押。

　　第五十五条申请抵押权登记，应当提交下列材料：

　　（一）申请人的身份证明；

　　（二）房屋所有权证书；

　　（三）抵押合同；

　　（四）主债权证明材料；

　　（五）其他必要材料。

　　第五十六条下列房屋不得设立抵押:

　　（一）学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体的教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施；

　　（二）所有权、使用权不明或有争议的房屋；

　　（三）司法机关、行政机关依法实施财产保全等限制措施的；

　　（四）法律、行政法规规定不得抵押的其他财产。

　　第五十七条对符合规定条件的抵押权设立登记，房屋登记机构应当将下列事项记载于房屋登记簿：

　　（一）抵押当事人、债务人的名称或者姓名；

　　（二）被担保债权的种类、数额、范围、主债务的履行期限；

　　（三）登记时间。

　　第五十八条经依法登记的房屋抵押权发生下列情形之一的，当事人应当申请抵押权变更登记：

　　（一）抵押当事人、债务人的名称或者姓名变更的；

　　（二）抵押房屋坐落、门牌号变更的；

　　（三）抵押物增加或减少的；

　　（四）被担保债权数额变更的；

　　（五）担保范围变更的；

　　（六）债务履行期限变更的；

　　（七）抵押权顺位变更的；

　　（八）发生法律、法规规定变更抵押权的其他情形的。

　　第五十九条申请抵押权变更登记，应当提交下列材料：

　　（一）申请人的身份证明；

　　（二）房屋他项权证书；

　　（三）证明房屋抵押权变更的材料（或抵押人与抵押权人变更抵押权的书面协议）；

　　（四）其他必要材料。

　　因被担保债权的数额、担保范围或抵押权顺位发生变更申请抵押权变更登记的，还应当提交其他抵押权人的书面同意文件。

　　第六十条经依法登记的房屋抵押权因主债权转让而转让，申请抵押权转移登记的，主债权的转让人和受让人应当提交下列材料：

　　（一）申请人的身份证明；

　　（二）房屋他项权证书；

　　（三）房屋抵押权发生转移的证明材料；

　　（四）其他必要材料。

　　第六十一条经依法登记的房屋抵押权发生下列情形之一的，权利人应当申请抵押权注销登记：

　　（一）主债权消灭；

　　（二）抵押权已经实现；

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“小产权房”流转纠纷解决的司法途径及法理分析

于喜胜


（一）主要纠纷及现行司法解决方式

　　由于“小产权房”比较尴尬的法律身份，很容易造成多种形式的法律纠纷，如出卖人和买受人的纠纷，再流转时与第三人的纠纷，国家征地拆迁时的补偿纠纷，房屋的质量纠纷，物业管理纠纷等等。但解决这些纠纷的关键都在于对“小产权房”的产权以及相关的法律关系进行认证，以确定能否适用一般情况下土地和房地产管理的法律法规。因此，笔者拟以较为典型的北京市通州区人民法院审理的李玉兰与马海涛买卖合同纠纷案为例，分析现行对“小产权房”流转时产生的纠纷解决的司法途径。

　　基本案情如下：李玉兰与马海涛于2002年签订了房屋买卖协议，由李玉兰购买位于北京市通州区宋庄镇辛店村房屋8间及院落，房屋价款45000元。2006年12月，马海涛向通州区人民法院起诉要求确认双方签订的房屋买卖协议无效，返还房屋。2007年12月17日，北京市第二中级人民法院作出终审判决，确认双方签订的房屋买卖协议无效，李玉兰向马海涛返还房屋，马海涛向李玉兰支付房屋及添附部分价款93808元，同时该判决认定马海涛是导致协议无效的主要责任方，应对李玉兰的信赖利益损失进行赔偿。因而李玉兰诉至通州区人民法院要求马海涛赔偿其经济补偿金480000元。通州区法院依据《合同法》第五十八条规定作出裁决：合同无效后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。因此裁定马海涛赔偿李玉兰因土地升值或拆迁、补偿方面的信赖利益的损失十八万五千二百九十元。

　　李玉兰与马海涛两次对簿公堂，通州区法院和北京市第二中级人民法院都不约而同地以《合同法》作为裁判依据。具体来说，即依照《合同法》第五十二条中的第五款情形：违反法律、行政法规的强制性规定，判定双方的买卖合同无效；依照第五十八条，判定合同无效后，双方应当返还因该合同取得的财产，即买受人腾空房屋，出卖人返还售房所得。同时出卖人应当对合同无效负主要责任，赔偿买受人信赖利益的损失。

　　而这两个层次的裁定中，又以第一层次，即判定合同无效作为前提。

　　而这实际上也是现在司法领域对此类纠纷的基本判断逻辑，如北京市高院下发了《关于审理农村私有房屋买卖研讨会会议纪要》。其中写道：“与会者同时认为，此类合同的效力以认定无效为原则，以认定有效为例外”，例外的情况是：“如买卖双方都是同一集体经济组织的成员，经过了宅基地审批手续的，可以认定合同有效。”但是最高人民法院尚未给出解决此类纠纷案件适用法律的司法解释。

　　（二）现行司法解决方式的法理分析

　　从以上分析可知，对于此类纠纷一般是以合同无效作出判断，因此买受人必须返还房屋，出卖人返还价款及赔偿损失。那么司法上做出这样的裁定从法理上来说是否没有瑕疵呢？

　　从判断的逻辑前提来看，是在宅基地上建造的房屋的买卖合同违反了法律、行政法规的强制性规定，而违反的具体法律应当指的是《土地管理法》第四十三条中的规定：任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地……前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。以及第六十三条中规定的：农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。以及表面看来，判定合同无效似乎顺理成章，但是确定违反法律禁令的法律行为是否无效，关键要对法律禁令进行解释。在解释时，应当以下列原则为出发点：法律制度必须是没有矛盾的。[1]因此，必须还要对土地管理法的这一禁止性规定作出分析，判断这一规定与涉及宅基地使用权管理的其他法律法规是否存在矛盾。

　　目前我国关于宅基地管理的规定散见于宪法、民法通则、土地管理法、房地产管理法以及各类法律法规，比较分散。这就造成了援引上的混乱和可能出现的矛盾。以下对相关法律法规进行梳理并分析。

　　1、从农村宅基地所有权的归属分析。1956年6月，全国人大制订的《高级农业生产合作社示范章程》中规定：社员入社必须把私有的土地、耕畜、大型农具等主要生产资料转为合作社集体所有；社员原有的坟地、房屋基地不必入社。这就保留了社员对宅基地的所有权。而1962年9月，中共第八届委员会第十次全体会议通过了《农村人民公社工作条例（修正草案）》，即“六十条”，其中规定：生产队所有的土地为生产队范围的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和买卖；未经县以上人民委员会的审批，任何单位和个人不得占有。此后，农民失去了对宅基地的所有权。另外，宪法第10条第2款规定：农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。这条规定以根本大法的形式确认了宅基地的所有权属于集体。《土地管理法》的第八条第二款则以特别法的形式确认了农村土地的集体所有权。

　　2、从农村宅基地使用权的归属分析。《土地管理法》第九条第一款规定了农民集体所有的土地可以依法确定给单位或者个人使用，第六十二条关于农民宅基地使用的限制性规定也在实际上承认了农民的宅基地使用权。《物权法》第十三章关于宅基地使用权的规定中也确认了农民对宅基地有占有、使用的权利。这实际上是集体土地所有权中占有、使用权能的分离。

　　3、从农村宅基地使用权的流转分析。《物权法》在第一百五十三条中规定“适用土地管理法等法律和国家有关规定”，并没有直接做出允许或禁止性规定。而在《物权法》（草案第三稿）的第一百六十二条中，规定了“禁止城镇居民在农村购置宅基地”。可见在制定物权法的过程中考虑到了城镇居民购买“小产权房”的现实，并通过对土地管理法等其他法律法规的援引而不是直接规定为解决这一问题留下了余地。

　　（1）1982年2月，国务院制定发布的《村镇建房用地管理条例》第十八条规定：“集镇内非农业户建房需要用地的，应提出申请，由管理集镇的机构与有关生产队协商，参照第十四条的规定办理。”第十四条规定是：“农村社员，回乡落户的离休、退休、退职职工和军人，回乡定居的华侨，建房需要宅基地的，应向所在生产队申请，经社员大会讨论通过，生产大队审核同意，报公社管理委员会批准；确实需要占用耕地、园地的，必须报经县级人民政府批准。批准后，由批准机关发给宅基地使用证明。”第十五条还规定：“由于买卖房屋而转移宅基地使用权的，应按第十四条的规定办理申请、审批、审查、批准手续。社员迁居并拆除房屋后腾出的宅基地，由生产队收回，统一安排使用。”由第十八条和第十四条可知，非农业户可以经申请取得宅基地的使用权。由第十五条可知，非农业户迁居并拆除房屋后腾出的宅基地并没有强制规定要由生产队收回，因而可以保留宅基地的使用权，同时也可以对宅基地的使用权进行转让。由此可见，此时城镇居民是可以在农村宅基地上建造房屋，取得宅基地的使用权并进行转让的。

　　（2）1986年6月制定的《土地管理法》第四十一条规定：“城镇非农业户口居民建住宅，需要使用集体所有的土地的，必须经县级人民政府批准，其用地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准，并参照国家建设征用土地的标准支付补偿费和安置补助费。”这一规定实际上仍然承认了城镇居民可以在宅基地上建造房屋，取得宅基地的使用权。1988年12月29日全国人大常委会第一次修正《土地管理法》时，对这一条款予以了保留。

　　（3）全国人大常委会第二次修订后的《土地管理法》（1999年元旦起施行）则删去了原土地管理法中第四十一条关于城镇非农业户口的居民在集体土地上建房的许可性规定，增加了第四十三条关于“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”的新规定，还新增加了第六十三条，即规定“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。从此时起，法律从对城镇居民在宅基地上建造和购买房屋做出了禁止性规定。根据《立法法》第七十九条的规定，法律的效力高于行政法规。《土地管理法》修订实行后，以往有关宅基地使用权的行政法规不应与其相抵触，当有矛盾时，应该以《土地管理法》为准。因此从法理上推断，以往允许城镇居民在农村宅基地上建造并购买房屋的行政法规及相关规定已经失去了效力。

　　但是《土地管理法》新增的第四十三条和第六十三条是具有瑕疵的。首先，第四十三条规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，其中所称“依法申请使用的国有土地”即包括“国家征收的原属于农民集体所有的土地”。在这条规定中，并没有限定征收农民宅基地的目的。这也是现实生活中政府征收农村集体土地后出让给开发商建设商品房，取得丰厚的土地出让金时，并不需要具备适格的目的的依据所在。而在《土地管理法》第二条中，又规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”这就明确限定了征收和征用必须是以“公共利益”为目的的。因此，在同一部《土地管理法》中便出现了前后矛盾。同时，宪法第十条第三款规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。这一条中将征收、征用土地的目的限制为“公共利益的需要”，其本质精神是为了保护集体所有的土地不被强大的国家公权力无限制地吞噬，保护我国紧缺的耕地资源和粮食安全，同时切实保护关系到农民生存的对土地占有、使用、收益的权利。因此，《土地管理法》第四十三条与宪法第十条第三款的精神也是违背的。

　　其次，《土地管理法》第六十三条规定：农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。而宪法第10条第64款修正案规定：任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。其中明确承认了“土地的使用权可以按照法律的规定转让”，但其后并没有诸如“法律做出禁止性规定的除外”。但这一涵义实际上已经包含在了“不得……非法转让土地”中，因为违反了法律的禁止性规定必然是“非法转让”的情形。因而宪法并没有直接做出禁止性规定，而是将这一权限交给了其他法律，即体现在《土地管理法》中的第六十三条。那么又如何判断《土地管理法》的这一条规定是否合理呢？可以推知，这一条规定并没有上位法的支持。

　　仔细划分第六十三条中所指的农民宅基地使用权的转让，可以分为两种情况：一是城镇居民在农民宅基地上建造房屋因而取得宅基地的使用权（我国宅基地的使用权实际上是“由地面附着的房屋所有权来确定”[2]，因此城镇居民在农民的宅基地上建造房屋实际上就取得了宅基地的使用权，因而构成了宅基地使用权的转让），二是城镇居民购买农民宅基地上的房屋而取得宅基地的使用权（依据《城市房地产管理法》第三十一条的规定，房地产转让时，房屋的所有权和该房屋占用范围内的土地使用权同时转让）。而其中的第一种情形下的限制性规定实际上是以《土地管理法》第四十三条为依据的。因为依照第四十三条，除了兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地，以及乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，都必须依法申请使用国有土地。因而宅基地使用权转让的违法性实际上产生于城镇居民在宅基地上建造房屋的违法性。但如前所论述，第四十三条实际上是具有瑕疵的，因而第六十三条在第一种情形下推导出的限制性规定的合理性也有待商榷。而第六十三条所涵盖的第二种情形则由它自身做出限制性规定，和我国的土地管理制度有关，从法理上讲没有瑕疵。

　　综上所述，《土地管理法》新增的第四十三条和第六十三条虽然都对城镇居民在宅基地上建造或购买房屋做出了禁止性规定，但这两条规定本身的合理性还并不是不容置疑的。