大连市实施行政许可听证试行规则
辽宁省大连市人民政府
大连市人民政府令
第42号
《大连市实施行政许可听证试行规则》已经2004年6月9日大连市人民政府第27次常务会议通过，现予公布，自2004年7月1日起施行。
市 长 夏德仁
二○○四年六月十日
大连市实施行政许可听证试行规则
第一条 为建立实施行政许可听证制度，增强行政许可的科学性和透明度，保障和监督行政机关有效实施行政许可，维护公民、法人和其他组织的合法权益，根据《中华人民共和国行政许可法》，制定本规则。
第二条 大连市各级行政机关和法律、法规授权的组织（以下统称行政机关）实施行政许可需要进行听证的，适用本规则。
第三条 实施行政许可听证，应当遵循公正、公开、客观和效率的原则，充分听取各方面的意见。
第四条 下列行政许可事项行政机关在作出行政许可决定前，应向社会公告，并举行听证：
（一）市政等城市基础设施建设方面的重大事项；
（二）科技、教育、文化、卫生、体育等社会事业中的重大事项；
（三）城市规划、建设、管理的重大事项；
（四）社会保障和福利方面的重大事项；
（五）其他与群众利益密切相关的重大事项；
（六）法律、法规、规章规定应当听证的事项。
第五条 行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的下列情形，行政机关在作出行政许可决定前，应告知下列人员享有要求听证的权利：
（一）多个申请人同时申请有数量限制的行政许可事项的申请人；
（二）行政许可事项直接对相邻权人的环境利益产生重大影响的相邻权人；
（三）行政许可事项对申请人与他人之间直接经济利益产生重大影响的利害关系人；
（四）行政许可事项直接涉及与他人之间重大利益关系的其他利害关系人。前款所称申请人，是指按照《中华人民共和国行政许可法》第二十九条规定，向行政机关提出行政许可申请的单位和个人；前款所称利害关系人，是指合法权益受到行政许可决定直接影响的单位和个人。
第六条 实施行政许可听证需要公告的，行政机关应于举行听证的20日前，将听证公告在当地公开发行的报纸上刊登，在政府网站上公布和在行政机关办公地点张贴。听证公告应载明以下内容：
（一）行政许可事项及内容；
（二）听证当事人的范围、条件；
（三）听证当事人的参加方式；
（四）听证的时间和地点；
（五）应当公告的其他事项。
第七条 行政机关告知申请人、利害关系人享有听证权利，应采取书面方式送达。无法书面送达的，或利害关系人不明确的，可采取公告送达方式，具体公告时限和方式可按照本规第六条的规定办理。
第八条 申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起5日内，向行政机关书面提出听证申请的，行政机关应在收到听证申请之日起20日内组织听证。申请人、利害关系人逾期未提出书面听证申请的，视为放弃听证权利。
第九条 行政机关应于举行听证的7日前将举行听证的时间、地点等事项书面通知申请人、利害关系人。无法书面通知或利害关系人不明确的，可采取公告方式通知，公告时限和方式可按照本规则第六条规定办理。听证通知书应当载明下列事项：
（一）被通知者的姓名或者名称；
（二）行政许可事项和内容；
（三）举行听证的时间、地点；
（四）听证主持人和听证书记员的姓名；
（五）告知被通知者有关注意事项。
第十条 实施行政许可听证，采取听证会的形式。听证应公开举行，但涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的除外。听证由行政机关负责组织。申请人、利害关系人不承担行政机关组织听证的费用。
第十一条 听证参加人主要包括：
（一）听证主持人和听证书记员；
（二）听证当事人，包括按规定参加听证的申请人、利害关系人；邀请的人大代表、政协委员、有关专家等；
（三）审查该行政许可申请的工作人员；
（四）其他有关证人、鉴定人、翻译人员等。听证主持人由行政机关负责人指定，但审查该行政许可申请的工作人员不得作为听证主持人；听证书记员由听证主持人确定。听证当事人一般不超过20人。申请人和利害关系人数量众多的，行政机关可通过推选、抽签等方式，由申请人和利害关系人的代表参加听证。
第十二条 听证可根据需要设旁听席，旁听人员一般采取自愿报名的方式，在举行听证5日前到行政机关办理旁听手续，由行政机关按规定的条件和程序确定后，按要求旁听听证。旁听人员在听证会上没有发言权，但可以在听证会后通过书面材料向行政机关反映自己的观点和意愿。
第十三条 听证当事人在听证活动中享有下列权利：
（一）认为听证主持人和听证书记员与行政许可事项有利害关系的，可以申请其回避；
（二）可以委托1至2人作为代理人参加听证；
（三）提出证据，进行申辩和质证。
第十四条 听证当事人、审查该行政许可申请的工作人员、其他人员在听证活动中承担下列义务：
（一）按时到指定地点出席听证；
（二）遵守听证纪律；
（三）如实陈述、举证、回答听证主持人的询问；
（四）委托代理人的，应当出具授权委托书，明确委托事项和权限。
第十五条 听证主持人履行以下职责：
（一）确定举行听证的时间、地点；
（二）确定听证参加人的组成与人数；
（三）签发听证通知书；
（四）主持听证会议；
（五）决定听证的延期；
（六）维持听证秩序和维护会议及人员安全；
（七）主持听证的其他职责。
第十六条 听证主持人和听证书记员有下列情况之一的，应当回避：
（一）与申请人、利害关系人是近亲属的；
（二）与行政许可事项有其他利害关系的。前款规定适用听证参加人中的其他人员。
第十七条 有下列情形之一的，应当决定延期听证：
（一）申请人、利害关系人死亡或者法人、组织解散，需等待权利义务继承人或者法定代表人参加听证的；
（二）申请人、利害关系人因不可抗力不能参加听证的；
（三）作为公民的申请人、利害关系人丧失行为能力，尚未确定法定代理人的。
第十八条 听证开始前，听证书记员应当查明听证当事人、审查该行政许可申请工作人员和其他人员是否到场，宣布听证纪律。听证开始时，听证主持人应当核对听证参加人的身份，宣布行政许可事项、内容和听证主持人、听证书记员名单，告知听证当事人有关的权利义务，询问听证当事人是否提出回避申请。听证当事人申请听证主持人回避的，听证主持人应宣布暂停听证，报行政机关负责人决定；申请听证书记员回避的，由听证主持人决定。
第十九条 听证按下列顺序进行：
（一）审查该行政许可申请的工作人员提供审查意见和证据、理由；
（二）听证当事人及其他人员提出证据，进行申辩和质证；
（三）听证主持人询问听证当事人、审查该行政许可申请的工作人员及其他参加人员；
（四）听证主持人对听证进行总结并宣布听证结束。
第二十条 听证书记员负责录音和制作听证笔录以及其他事务性工作。听证书记员应将听证的全部活动记入笔录。听证笔录应当载明以下内容：
（一）行政许可事项和内容；
（二）听证参加人的姓名或者名称、职务、住址等；
（三）听证的时间、地点、方式；
（四）当事人的陈述、申辩、发问；
（五）证据调查的内容；
（六）听证主持人认为重要的其他内容。听证结束后，听证笔录应当交听证参加人审核无误后签名或者盖章；听证参加人对笔录有疑义的，以录音核对为准；拒绝签名或者盖章的，由听证主持人在听证笔录上注明情况。
第二十一条 行政机关应根据听证笔录作出行政许可决定。行政机关应将行政许可决定告知听证当事人。当事人对行政许可决定不服的，可向行政机关申诉、依法申请行政复议或提起行政诉讼。
第二十二条 听证参加人应遵守听证纪律，不得扰乱听证秩序。扰乱秩序者，听证主持人有权制止并提出警告，对情节严重的，可逐出听证会场。不听从制止，严重扰乱秩序的，听证主持人可终止听证，并向有关部门建议追究当事人的法律责任。
第二十三条 行政机关依据《中华人民共和国行政许可法》第五十三条规定，通过招标、拍卖等公平竞争方式作出行政许可决定的，按照有关规定执行。
第二十四条 违反本规则，行政机关及其工作人员应举行听证而不举行听证的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他责任人员依法给予行政处分。
第二十五条 违反本规则，行政机关及其工作人员不依据听证笔录作出行政许可决定的，作出行政许可决定的行政机关或者上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权可以撤销行政许可。因撤销行政许可给被许可人的合法权益造成损害的，行政机关应依法给予赔偿。
第二十六条 实施行政许可听证的格式文书，由市政府法制办另行制发。
第二十七条 本规则自2004年7月1日起施行。
刑事强制措施制度的完善与公民权利保障
曹文安
（福建公安高等专科学校学报编辑部，福建 福州 350007）
摘 要：刑事强制措施与公民权利保障有着密切的关系。由于我国未在刑事诉讼中完全确立无罪推定原则，使得刑事强制措施制度在保障犯罪嫌疑人、被告人人身自由权利方面存在诸多不足，犯罪嫌疑人、被告人人身自由权利常常遭到侵犯而又缺乏救济途径。因此，应当采取赋予犯罪嫌疑人、被告人对刑事强制措施不服的申告权以及变更刑事强制措施申请权，对被超期羁押的申告权，对超期羁押行为进行治罪，扩大取保候审、监视居住的适用范围，设立取保候审脱逃罪、监视居住脱逃罪，放宽逮捕条件，缩短刑事拘留期限等方法，完善刑事强制措施体系，保障公民权利。
关键词：刑事诉讼；刑事强制措施；完善；公民权利保障
一、刑事强制措施与公民权利保障的辩证关系
任何一个国家，无论其是何社会制度，无论其经济发展水平如何，其进行刑事诉讼的目的无非有二，即：惩罚犯罪与保障人权，虽然各国在惩罚与保障的侧重点上有所不同。在现代刑事诉讼的价值理念中，准确追诉犯罪人而毫不伤及无辜侵犯人权是一国刑事司法活动的最高利益选择。在追究犯罪人与保护无辜、保障人权两者之间出现矛盾冲突而必须作出惟一选择时，必须毫不犹豫地选择保护无辜、保障人权。
刑事强制措施是国家为了保障侦查、起诉、审判活动的顺利进行，而授权刑事司法机关对犯罪嫌疑人、被告人采取的限制其一定程度人身自由的方法。很显然，为了保障刑事诉讼活动的顺利进行，刑事司法机关必须享有对犯罪嫌疑人、被告人采取强制措施的权利。但是，由于刑事强制措施关乎公民的人身自由权，所以它又是一柄“双刃剑”，正确实施，就能准确、及时地完成惩罚犯罪的任务；而错误实施，则会侵犯公民的人身自由权。因此，各国对刑事强制措施的采用均规定了较为严格的条件和程序。
刑事强制措施与公民权利保障有着极为密切的关系。一方面，刑事司法机关依法对犯罪嫌疑人、被告人采取刑事强制措施的目的是为了惩罚犯罪，而惩罚犯罪的目的是为了保护国家、集体和公民的合法权益，说到底是为了保障人权；另一方面，在对犯罪嫌疑人、被告人采取刑事强制措施时，又必须严格依法进行，以免使无辜公民的人身自由权利受到侵犯。在此，同样有个人权保障的问题。笔者由此想到了王牧教授为孙谦老师的《逮捕论》所作的序中的一段精辟论述：“其实，在近现代社会刑事司法的法律逻辑里隐藏着一条只执行而不声张的原则：宁纵勿枉。这也是权衡利弊，利大于弊的选择：罪案是已经发生了的一种危害社会的行为，纵了，是事情没办好，已然的犯罪没有受到惩罚，但是没有给社会造成新的害；枉了，不仅没有使真正的犯罪受到惩罚，而且给社会造成了更大的害，使无辜的人受到惩罚。不懂得这个道理，就不能掌握刑事司法的精髓。法律追求秩序，因而它首先是限制恣意横行、无法无天的现象。从这个意义上说，刑事诉讼法首先是减少和杜绝冤假错案的法律，逮捕作为一种重要的刑事司法制度必须符合这个原则。”[1] 笔者以为，刑事强制措施制度同样必须符合这个原则。
二、我国刑事强制措施制度在保障犯罪嫌疑人、被告人人权方面存在的不足
刑事强制措施是对犯罪嫌疑人、被告人采取的暂时限制或者剥夺其人身自由，以保障侦查、起诉、审判活动顺利进行的诉讼手段。考察刑事强制措施与公民权利保障的关系，重点应放在对犯罪嫌疑人、被告人人身自由权利的保障上。立足我国刑事诉讼法关于刑事强制措施的规定及司法实践，从中外刑事强制措施制度的对比的角度看，我国刑事强制措施制度在保障犯罪嫌疑人、被告人人身自由权利方面存在以下不足：
（一） 在刑事强制措施的采用方面，未实行司法令状主义。
在采取刑事强制措施上的司法令状主义，是指对犯罪嫌疑人、被告人采取刑事强制措施时，必须经过司法机关或者司法官员的审查与批准。对犯罪嫌疑人、被告人采取刑事强制措施时实行司法令状主义，是世界上绝大多数国家和地区的通行做法，也是符合刑事诉讼规律的。因为司法机关（指法院）或者司法官员（指法官）通常并不承担刑事追诉职责，由其对控诉机关对犯罪嫌疑人、被告人采取刑事强制措施的行为进行审查和监督，就能保证采取刑事强制措施行为的合法性和合理性，才能最有效地保护公民的人身自由权利。
而根据我国刑事诉讼法的有关规定，作为刑事控诉机关的公安机关对犯罪嫌疑人采取拘传、取保候审、监视居住、刑事拘留措施，人民检察院对犯罪嫌疑人、被告人采取刑事强制措施，通常由公安机关、人民检察院自行决定、自行批准（公安机关需要逮捕犯罪嫌疑人的需经人民检察院批准），并不需要经过不承担刑事追诉职责的司法机关（指法院）或者司法官员（指法官）的司法审查和监督，即我国在对犯罪嫌疑人、被告人采取刑事强制措施方面并不实行司法令状主义。这种做法赋予了刑事控诉一方过大的权力，对被控诉一方显然是不公平的，因而也不能最有效地保护公民的权利。
（二）取保候审、监视居住的适用范围狭小，犯罪嫌疑人、被告人在诉讼期间基本处于被羁押状态。
我国的刑事诉讼法规定了取保候审和监视居住制度，取保候审又有保证人保证和财产保保证两种形式。西方主要资本主义国家虽然没有我国的取保候审、监视居住制度，但通常都规定了保释制度。根据这些国家的刑事诉讼法，审前羁押只是一个例外，而犯罪嫌疑人、被告人在审前能被保释在外则是一个原则。即犯罪嫌疑人、被告人在被法院判决确定为有罪之前，除了几种特殊情况外，犯罪嫌疑人、被告人通常都能获得保释。西方国家的保释制度是基于其无罪推定的理念，是对犯罪嫌疑人、被告人人权的有效保障。我国的取保候审与国外的保释制度有相近之处，但在实际内涵上却有根本的不同。
取保候审、监视居住制度是使犯罪嫌疑人、被告人在审前处于不被羁押状态，但人身自由受到一定限制，以保证其随传随到的强制手段，正确适用，是对犯罪嫌疑人、被告人人身自由权利的一种重要保障。但在我国的刑事司法实践中，取保候审、监视居住却很少被适用。之所以出现这种情况，主要是因为刑事诉讼法规定上的缺陷。这种缺陷体现在：其一，适用范围狭窄。根据我国刑事诉讼法的有关规定，犯罪嫌疑人、被告人具有以下情形之一的，才能适用取保候审或者监视居住：1、可能判处管制、拘役或者独立适用附加刑的；2、可能判处有期徒刑以上刑罚，采取取保候审、监视居住不致发生社会危险性的；3、应当逮捕的犯罪嫌疑人、被告人患有严重疾病，或者是正在怀孕、哺乳自己未满一周岁的婴儿的妇女的；4、对拘留的犯罪嫌疑人、被告人，证据不符合逮捕条件的；5、提请逮捕后，检察机关不批准逮捕，需要复议、复核的；6、犯罪嫌疑人、被告人被羁押的案件，不能在法定期限内办结，需要继续侦查的；7、移送起诉后，检察机关决定不起诉，需要复议、复核的。从这些规定看，犯罪嫌疑人、被告人在被法院判决确定为有罪之前能被取保候审的为极少数。绝大多数犯罪嫌疑人、被告人在审前均处于被羁押状态。这是我国的取保候审与国外的保释制度的最大区别。其二，未对在取保候审、监视居住期间脱逃的犯罪嫌疑人、被告人规定相应的刑事责任。公安机关、人民检察院之所以更愿将犯罪嫌疑人、被告人羁押起来，而不愿对其适用取保候审或者监视居住，其实是担心被取保候审人或者被监视居住人在取保候审、监视居住期间脱逃。即使被迫对犯罪嫌疑人或者被告人采用监视居住措施，在执行上也是违反规定，将其变相羁押。这其中根本的原因就在于取保候审、监视居住措施对犯罪嫌疑人、被告人缺乏足够的法律约束力，我国的刑事法律未规定被取保候审人、被监视居住人在取保候审、监视居住期间脱逃的刑事责任。这样犯罪嫌疑人、被告人在诉讼期间基本处于被羁押状态，如果犯罪嫌疑人、被告人最终被法院判决确定为无罪，则对其羁押就是对其人身自由权利的严惩侵犯。作为公民个人而言，并无义务为国家惩罚犯罪而牺牲个人的人身自由权利。
（三）未赋予犯罪嫌疑人、被告人对刑事强制措施不服的申告权。
在实行司法令状主义的国家，控诉一方对被控诉人采取刑事强制措施时，必须对为什么采取强制措施、为什么采取此种强制措施而不是他种强制措施等向司法官员举证。被控诉一方则可对此进行反驳。
而我国由于未实行司法令状主义，对犯罪嫌疑人、被告人是否采取刑事强制措施，采取何种刑事强制措施，完全由作为控诉一方的公安机关、人民检察院决定，作为被控诉一方的犯罪嫌疑人、被告人只能被动接受，没有任何反对的权利。犯罪嫌疑人、被告人认为公安机关、人民检察院采取的强制措施有错误，对被采取的强制措施不服时，也没有任何司法救济手段，即没有申告权。例如，我国《刑事诉讼法》第六十条规定：“对有证据证明有犯罪事实，可能判处徒刑以上刑罚的犯罪嫌疑人、被告人，采取取保候审、监视居住等方法，尚不足以防止发生社会危险性，而有逮捕必要的，应即依法逮捕。”根据这一规定，逮捕犯罪嫌疑人、被告人需要同时具备三个条件，即：有证据证明有犯罪事实，可能判处徒刑以上刑罚，有逮捕必要。是否有逮捕的必要，即对犯罪嫌疑人、被告人采取取保候审、监视居住等方法是否足以防止发生社会危险性，完全由承担控诉职能的公安机关、人民检察院决定，公安机关、人民检察院并不需要向谁证明。而在我国的司法实践中，通常都是将有证据证明有犯罪事实，可能判处徒刑以上刑罚的犯罪嫌疑人、被告人实施逮捕，因为公安、检察人员谁也不敢保证对犯罪嫌疑人、被告人采取取保候审、监视居住等方法足以防止发生社会危险性。犯罪嫌疑人、被告人对公安、检察机关的逮捕决定无能为力，法律并未赋予他申告的权利。这样的做法就必然使犯罪嫌疑人、被告人在诉讼期间基本处于被羁押的状态。这与无罪推定的原则及公民权利保障的精神是根本相违背的。
（四）被羁押人被超期羁押时缺乏申告机制，对执行羁押任务的看守所未规定其监督职责。
我国《刑事诉讼法》第一百二十四条至第一百二十八条对犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后的羁押期限作出了明确规定，但是，在刑事司法实践中，被羁押人被超期羁押的现象却很普遍，而我国法律对超期羁押的现象却缺乏有效的监督制约机制，法律未建立对超期羁押的申告机制，对执行羁押任务的看守所也未规定其监督职责，这就必然使被羁押人对自己被超期羁押无能为力、无可奈何。这将严重侵犯被羁押人的人身自由权利。
（五）刑事拘留期限太长
我国的刑事拘留是公安机关、人民检察院在办理刑事案件过程中，对现行犯、重大嫌疑分子在紧急情况下采取的临时性限制其人身自由的强制方法。根据我国刑事诉讼法的有关规定，对一般案件中犯罪嫌疑人最长拘留期限是14天，而对有流窜作案、结伙作案、多次作案嫌疑的犯罪嫌疑人最长拘留期限是37天。作为一项临时性限制犯罪嫌疑人人身自由的强制方法，这样的期限规定显然太长。
从国外的情况看，日本的逮捕类似我国的拘留，时间一般是48小时，最长不超过72小时。法国刑事诉讼法将逮捕和先行拘留相分离，其逮捕类似我国的拘留，时间一般是48小时。德国刑事诉讼法规定的“暂时逮捕”与我国的拘留相类似。该法第一百二十八条规定：“［向法官解交］（一）对未被重新释放的被逮捕人，应当不延迟地，至迟是在逮捕后的第二日向逮捕地属地地方法院法官解交。法官要依照第一百一十五条第三款规定讯问被解交人。（二）法官认为逮捕无正当理由或者逮捕理由已经消灭的时候，要命令释放。否则，法官应依检察院申请或者在无法与检察官联系时依职权签发逮捕令、安置令，相应地适用第一百一十五条第四款规定。”[2]由此可见，暂时逮捕的时间是比较短的。拘留时间最长的是英国。在英国，嫌疑人在受到警察的正式指控以前，在警察局羁押的时间一般不能超过24小时。但是，对可能被指控犯有严重罪行的嫌疑犯，可以延长至96小时，但必须得到治安法官的批准。对被羁押的嫌疑人，从其最初被羁押的6小时后，必须由警察对其是否应被羁押复查一次。然后，这样的复查每隔9小时都要进行一次。如果复查后认为嫌疑人不应被羁押，则应立即释放。
从中外对比情况看，我国的刑事拘留的时间是全世界最长的，且这种拘留只需侦查机关的负责人就可决定。这对公民的人身自由权利构成极大的威胁。同时也违反了我国参加的有关国际公约。如我国于1998年10月签署加入的《公民权利和政治权利国际公约》第九条第（三）项规定：“任何因刑事指控被逮捕或拘禁的人，应被迅速带见审判官或其他经法律授权行使司法权力的官员，并有权在合理的时间内受审判或被释放。等候审判的人受监禁不应作为一般规则，但可规定释放时应保证在司法程序的任何其他阶段出席审判，并在必要时报到听候执行判决。”我国侦查机关将被刑事拘留人羁押14天甚至37天的做法显然与“迅速带见审判官或其他经法律授权行使司法权力的官员”的规定相去甚远。
（六）强制措施体系不完善存在侵犯人权的必然
我国的刑事强制措施共有五种，即：拘传、取保候审、监视居住、拘留、逮捕。我国的法学界普遍认为我国的刑事强制措施体系层次分明、结构合理，五种强制措施互相衔接，形成一个有机的整体，能够适应刑事案件的各种不同情况及其变化，有针对性地采取相应的强制措施，有效地保障刑事诉讼的顺利进行。特别是修正后的刑事诉讼法对强制措施作了重要的修改、补充和完善，使我国的刑事强制措施制度更加科学、完善，具有可操作性，既能适应公安司法机关同犯罪的斗争，保障诉讼顺利进行的需要，又能防止滥用强制措施，随意侵犯公民人身权利的现象。
但笔者认为，即使是修正后的刑事诉讼法对强制措施作了重要修改、补充和完善，我国的刑事强制措施体系仍然不完善，仍然存在着侵犯公民人身自由权利的必然。主要体现在：其一，取保候审、监视居住措施在刑事强制措施体系中只是适用的例外，而不是原则。即在原则上，犯罪嫌疑人、被告人在法院判决确定为有罪之前均应处于被羁押之中，适用取保候审、监视居住只是一个例外，只有当犯罪嫌疑人、被告人不符合被羁押的条件或者不宜被羁押时才能适用取保候审、监视居住。其二，逮捕的条件过于严苛。我国《刑事诉讼法》规定的逮捕的条件有三，即：有证据证明有犯罪事实，可能判处徒刑以上刑罚，采取取保候审、监视居住等方法不足以防止发生社会危险性，而有逮捕的必要。从中外对比情况看，我国的逮捕条件是最严格的，逮捕的首要条件是有证据证明犯罪嫌疑人、被告人有犯罪事实，而国外一般逮捕的条件是有重大犯罪嫌疑。特别值得一提的是，在司法实践中，作为批准逮捕的人民检察院，为了避免因错误批捕而使自己承担国家赔偿的责任，往往在批捕时以起诉的条件来替代逮捕的条件，无形中大大提高了批捕的条件。逮捕条件的严格，虽然可以避免无辜公民被逮捕，但正由于其条件的严格，使得刑事拘留很难与其衔接。公安机关对拘留的有犯罪重大嫌疑的人，在检察院不批捕的情况下，又担心采取取保候审、监视居住等方法，犯罪嫌疑人会脱逃，因而往往被迫违法超期羁押。刑事拘留与逮捕的脱节，足以证明刑事强制措施体系的不完善，也必然会侵犯公民的人身自由权利。
（七）监视居住执行方面存在侵犯公民权利的问题
监视居住是指人民法院、人民检察院、公安机关依法责令犯罪嫌疑人、被告人不得擅自离开住处或者指定的居所，并对其行动加以监视的一种强制措施。应当说，监视居住是我国刑事强制措施体系中的重要一环，对不符合逮捕条件或不宜逮捕的犯罪嫌疑人、被告人，在其无法找到保证人或者交不出保证金时，对其适用监视居住是最好的选择。我国的刑事诉讼法对监视居住的执行也作出了明确规定。我国《刑事诉讼法》第五十七条规定：“被监视居住的犯罪嫌疑人、被告人应当遵守以下规定：（一）未经执行机关批准不得离开住处，无固定住处的，未经批准不得离开指定的居所；……”公安部于1998年5月14日发布的《公安机关办理刑事案件程序规定》第98条规定：“固定住处，是指犯罪嫌疑人在办案机关所在的市、县内生活的合法住处；指定的居所，是指公安机关根据案件情况，在办案机关所在的市、县内为犯罪嫌疑人指定的生活居所。公安机关不得建立专门的监视居住场所，对犯罪嫌疑人变相羁押。不得在看守所、行政拘留所、留置室或者公安机关其他工作场所执行监视居住。”根据这些规定执行监视居住应当不会侵犯公民权利。但办案机关或者执行机关由于担心被监视居住人逃跑或者实施其他妨碍侦查、起诉、审判活动的行为，因而在执行监视居住时，违反法律规定，实施侵犯被监视居住人人身自由权利的行为。例如，派执行人员住进被监视居住人家中，对被监视居住人的生活起居均进行监视；又如，违反规定，建立专门的监视居住场所，或者在看守所、行政拘留所、留置室或者公安机关其他工作场所执行监视居住，变相羁押被监视居住人，严重侵犯公民的人身自由权利。而对办案机关或者执行机关这种违法监视居住的行为，法律缺乏有效的监督制约机制。作为法律监督机关的人民检察院由于本身承担着控诉犯罪的职能，因而对这种违法行为往往是听之任之。
（八）另有重要罪行重新计算侦查羁押期限只需公安机关批准，不需要经检察院审批，缺乏必要的审查监督。
我国《刑事诉讼法》第一百二十八条第一款规定：“在侦查期间，发现犯罪嫌疑人另有重要罪行的，自发现之日起依照本法第一百二十四条的规定重新计算侦查羁押期限。”根据我国《刑事诉讼法》的规定，对犯罪嫌疑人逮捕后的侦查羁押期限的延长均须经上一级检察院或者省级检察院批准。但是，根据最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部、全国人大常委会法制工作委员会（简称“六部委”）于1998年1月19日发布的《关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》第三十二条的规定，公安机关在侦查期间，发现犯罪嫌疑人另有重要罪行，重新计算侦查羁押期限的，由公安机关决定，不再经人民检察院批准，但须报人民检察院备案，人民检察院可以进行监督。《刑事诉讼法》对“另有重要罪行”的规定本身含糊不清，“六部委”的这一规定又将“重新计算侦查羁押期限”大权赋予了公安机关，重新计算的侦查羁押期限至少有两个月的时间，而这一限制公民人身自由达两个月的决定只须作为追诉机关的公安机关一家决定即可，这无疑是对公民人身自由权利的极大威胁。
三、完善刑事强制措施制度，强化公民权利保障
（一）树立无罪推定理念，在刑事诉讼中完全确立无罪推定原则。
无罪推定是当代世界各国在刑事诉讼领域普遍采用的一项诉讼原则。根据这一原则，任何人在被法院判决确定为有罪之前，均应假定（或推定）为无罪。这一原则贯穿于刑事诉讼的全过程，在各国的刑事诉讼法中有充分的体现。例如，对于疑罪，应按有利被告的原则处理；控诉方承担举证责任，反对犯罪嫌疑人、被告人自证有罪；犯罪嫌疑人、被告人享有沉默权；在采取刑事强制措施方面，犯罪嫌疑人、被告人在原则上均能获得保释，在法院作出有罪判决之前的羁押均为例外。
应当说，无罪推定原则是符合刑事诉讼规律的，是世界各国在长期的刑事诉讼实践中总结出来的成功经验，是值得我国借鉴的。长期以来，由于受“左”倾思潮的影响，我国法学领域对无罪推定原则采取了排斥的态度，在刑事诉讼领域，偏重于惩罚犯罪，而对公民权利的保障则有所轻忽。经过多年的拨乱反正和思想解放，法学领域对无罪推定原则渐渐接受。1996年修改《刑事诉讼法》时，批判地吸收了无罪推定原则。例如，控诉方应当承担举证责任；在《刑事诉讼法》第十二条规定，“未经人民法院依法判决，对任何人都不得确定有罪”；第一百四十条第四款规定，“对于补充侦查的案件，人民检察院仍然认为证据不足，不符合起诉条件的，可以作出不起诉的决定”；第一百六十二条第（三）项规定，“证据不足，不能认定被告人有罪的，应当作出证据不足，指控的犯罪不能成立的无罪判决”，等等。但是，我国法学领域对无罪推定理念的确立并不彻底，《刑事诉讼法》对无罪推定原则的吸收也并不充分，例如未确立反对被告人自证有罪的原则，未赋予犯罪嫌疑人、被告人沉默权，而在刑事强制措施制度方面体现得尤为突出。由于未确立无罪推定原则，我国的强制措施制度体系实际是将犯罪嫌疑人、被告人当作犯罪人来对待的。例如，对犯罪嫌疑人、被告人适用取保候审、监视居住只是一个例外，犯罪嫌疑人、被告人最终被法院判决确定为有罪之前，原则上应处于被羁押状态；又如，逮捕的首要条件是“有证据证明有犯罪事实”，被逮捕的人实际上就是犯罪人。虽然事实上绝大多数犯罪嫌疑人、被告人最终被法院判决确定为有罪，但是毕竟还有一部分犯罪嫌疑人、被告人最终被法院判决确定为无罪。而对于这一部分被法院判决确定为无罪的犯罪嫌疑人、被告人，追诉机关对其采用的限制或者暂时剥夺人身自由的刑事强制措施就是对其人身自由权利的严重侵犯。作为公民，显然没有义务要为国家惩罚犯罪的职责付出自己的人身自由权利。因此，在采取刑事强制措施方面确立无罪推定原则甚为必要！
（一） 结合我国国情，借鉴国外经验，完善刑事强制措施制度
完善刑事强制措施制度，既要借鉴国外成熟的经验，将世界各国符合刑事诉讼规律的，既能有效惩罚犯罪，又能兼顾人权保障的刑事强制措施制度吸收过来，为我所用；又要立足我国实际，从我国的实际出发，而不能只讲借鉴，照抄照搬，脱离我国国情。
从我国的实际看，我国目前正处于经济转轨时期，在诸多因素的共同影响下，当前我国恶性刑事案件的发案率呈现逐年上升、居高不下的之势，严重危害社会治安，破坏社会主义市场经济秩序，甚至危及当政者威信和形象的犯罪也频频发生，惩治官员腐败已经是十分严峻的政治任务。在此环境下，加强对犯罪嫌疑人、被告人的权利保障较之迅速有效地惩治犯罪而言，难以获得社会的普遍支持，也无法具有较为广泛的社会基础。另一方面，由于我国是一个人口众多、资源有限、经济相对落后的发展中国家，长期以来，国家对司法资源的投入严重不足，也对刑事诉讼中公民权利保障的加强构成了内在的限制。随着社会转型的加速和变革的加快，各种传统的和新型的犯罪呈现不断增长的态势，而与此形成鲜明反差的是侦查资源的严重不足。公安、检察机关的侦查人员由于警力严重不足，侦查技术、侦查装备严重落后，侦查水平低下，面对严峻的犯罪，往往是疲于奔命，穷于应付。在此情况下，对公安、检察机关提出过高的人权保障要求是不现实的，也是较为困难的。
面对这样的国情，笔者以为，对刑事强制措施制度的完善也不宜采取“一步到位”的做法，完全与国际接轨，而应采取循序渐进的方法，逐步完善。具体而言，当前宜从以下几个方面进行修改、补充：
1、赋予犯罪嫌疑人、被告人对刑事强制措施不服的申告权以及变更刑事强制措施申请权。
《刑事诉讼法》应明确规定，犯罪嫌疑人、被告人对公安机关、人民检察院采取的取保候审、监视居住、拘留、逮捕措施不服的，有权向作出决定的机关申请复议一次，公安机关、人民检察院应在接到复议申请的第二日作出复议决定。对复议决定仍不服的，犯罪嫌疑人、被告人有权向作出决定机关的上一级机关提请复核，上一级机关应在接到复核申请的第二日作出复核决定。复核决定为终局决定。公安机关、人民检察院在进行复议、复核时，应召集案件承办人、被采取强制措施人及其聘请的律师到场，由案件承办人说明采取强制措施的事实依据和法律根据，被采取强制措施人及其聘请的律师可以对此进行反驳。
另一方面，《刑事诉讼法》应赋予犯罪嫌疑人、被告人变更刑事强制措施的申请权，即应明确规定被采取了刑事强制措施的犯罪嫌疑人、被告人认为公安机关、人民检察院采取的刑事强制措施不当时，有申请变更的权利。被申请的机关应当组织听证会，由公安机关的法制部门或者人民检察院的批捕部门组织，由申请人及其聘请的律师、案件承办人参加，公安机关的法制部门或者人民检察院的批捕部门在充分听取申请方与案件承办方的意见后，作出是否变更刑事强制措施的决定。
另外，对于逮捕后在羁押期限内发现犯罪嫌疑人另有重要罪行而重新计算侦查羁押期限的，刑事诉讼法应当明确规定仍应报检察院审查批准，而不应仅由公安机关负责人决定。
2、赋予犯罪嫌疑人、被告人对被超期羁押的申告权，对超期羁押行为进行治罪，以彻底杜绝超期羁押。
