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行政法学新发展
??浅谈《行政复议条例》的先进性与缺陷

钟鸣

摘要：《中华人民共和国行政复议条例》（下称《行政复议条例》）已经于2007年5月23日国务院第177次常务会议通过，并于2007年8月1日起正式施行。刚实施的《行政复议条例》在篇章结构上借鉴了多部行政法律法规，尽管仍存在一些不足之处，但无疑是行政法学发展史上新的里程碑。本文中，笔者将会对《行政复议条例》中存在的先进性与不足进行讨论和评析。
关键词：行政复议条例 先进性 缺陷


一、引言
在展开文章之前，先对行政复议的概念进行回顾：当公民、法人或其他组织认为行政执法主体（政府或其工作部门或法律、法规授权的组织等）的具体行政行为侵犯了自己的合法权益时，可以依照法定程序向其上级行政机关提出申请，上级行政机关受理申请后，对该具体行政行为依法复查并做出决定，这种行政活动就是行政复议。由此定义，我们可以得出，行政复议是一种保护公民、法人或其他组织合法权益的重要法律途径，同时也是行政机关内部纠错的一种层级监督制度。行政复议具有准司法性质，即为行政机关对行政主体与行政管理相对人或相关人之间的行政纠纷进行裁决的活动。同行政诉讼制度相比，行政复议具有受案范围广、审查内容全面、方便快捷、不收取任何费用等特点，而且绝大多数情况下，申请人对行政复议结果不满的，仍有权向人民法院提出行政诉讼。
在充分认识了解行政复议的概念和作用后，我们开始分步审视《行政复议条例》。
二、《行政复议条例》具备的先进性
（一）在行政复议的申请人的资格范围扩大和日趋规范
对行政复议中的当事人之一的申请人的资格认定上，《行政复议条例》吸收了2000年由最高人民法院颁布的《关于执行若干解释》（下称“司法解释”）中第14、18条及第49条第3款，进一步补充说明对《中华人民共和国行政复议法》（下称《行政复议法》）中“其他组织”的具体内容和指定范围。这样一来，对保障非法人、公民的其他组织在不服某项具体行政行为时可以名正言顺地向做出该行政行为的行政机关的上级行政机关申请复议，从而有效地保护自己的合法权益。然而，《行政复议条例》第9条第3款“第三人不参加行政复议，不影响行政复议案件的审理”这一观点的提出，相较于司法解释第49条第3款“第三人经司法传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭，不影响案件审理”而言，是一种程序上的倒退，特别是在与第三人合法利益密切相关的案件中，在第三人由于法庭或者事实许可的合理原因不参加行政复议的情况下，我认为，审理案件必须思考到可能对第三人不利的结果，并通过程序保护第三人的利益。
（二）不按规定做出批准决定的行政机关成为行政复议的别申请人，须承担相应的责任
《行政复议条例》第13条和第14条针对我国国情中许多具体行政行为可能有下级行政机关依照法律法规、规章规定经上级行政机关批准作出的，因此由该行政行为引起的行政纠纷，批准机关科被列为被申请人，需要承担相应的责任。我认为，第13条反映出一种责任落实制的趋势，使得一些未能依法行政或是不法行政的行政机关受到一定的约束，从制度上约束行政机关依法行政，杜绝可能存在的陋习。
（三）行政复议期限有了明确的规定
在《行政复议条例》中第9条第1款仅规定了行政复议申请期限的计算，而在《行政复议条例》第15条第1款则利用第（1）至（6）项对此做出了具体的说明和补充，给具体操作制定了一个明确的办案模式。同时在《行政复议条例》第15条第2款中，点出了行政机关作出具体行政行为但未依法项有关公民、法人或其他组织有效送达时须承担行政复议不利后果，即视为该公民、法人或其他组织不知道该具体行政行为。从这里，可以明确得出：依程序执法的理念在我国已经上升到新的高度，尤其身为国家机器的行政机关在执法方面必须严格遵循法律、法规、规章制度办案，而不能随意行政、违法行政，从而保障了具体行政行为的合法有效性的提高。
（四）行政复议提出的形式更加现代化，符合社会发展需要
《行政复议条例》第18条第2款中“有条件的行政复议机构可以接受以电子行驶提出的行政复议申请”，由此可以反映出，我国行政现代化有比较大的提高，益发符合时代发展和公众的需要。
（五）增加了对《行政复议法》条文的补充，减少了原条文中存在重叠分工不明的情形
如《行政复议条例》中第28条即是针对《行政复议法》第28条第（3）项的四种情况的补充。
（六）调解被引入行政复议
《行政复议条例》第50条反映出将调解引入行政复议的趋势，同时针对由行政机关依法行使的自由裁量权、当事人之间的行政赔偿或者行政补偿引发的纠纷的情况，允许行政机关可以按照自愿合法原则进行调解。这个新发展存在两种情况，有利的一面在于更易于解决上述引发的纠纷，从而使当事人主观愿望可以较大实现和满足；然而不利的一面则是留下了缺口，行政复议机关未必能作出公平合理的调解，可能对行政相对人不利。
（七）将保障人权的基本原则第一次完整地引入行政法领域
相较于2000年行政司法解释中不加重对原告的处罚处在了例外情况，《行政复议条例》的第51条将利害关系人同为原告这一情形排除，从而更好地保护相对人依法获得的救济权利的实现。
（八）设立的行政复议指导和监督体系
设立的行政复议指导和监督体系，从行政机关内部保证具体行政行为以合法、合理的形式实施，其中《行政复议条例》第55条至59条明确的构建了一个完善的汇报和备案制度。
三、《行政复议条例》存在的缺陷
尽管《行政复议条例》的实施明显带有较大的进步，但仍存在了一系列的不足，使得《行政复议条例》留有急待完善的地方：
（一）政府的公权力有扩大的趋势
政府的公权力在《行政复议条例》中有扩大的趋势，该趋势极可能导致因与《行政复议法》这一上位法发生冲突而被撤销。《行政复议条例》第24条与《行政复议法》第12条第2款极有可能发生上面所述的冲突。在《行政复议法》中明确规定行政相对人对海关、金融、外活管理、国家安全机关的具体行政行为不服，只能项其上一级主管部门提出复议申请。然而在《行政复议条例》的第24条中却规定“申请人对国务院批准实行省以下垂直领导的部门作出的具体行政行为不服的，可以选择项该部门的本级人民政府或者上一级主管部门申请行政复议”。我认为，这两条法律法规明显发生了冲突，而引出一个窘境：当申请人因对某省一下垂直领导的部门（如市国税局）作出的具体行政行为不服时，向市政府提出申请，而市政府作出的复议决定使市国税局不服而以《行政复议法》第12条第2款提出申诉，致使该复议决定无效撤回，那市政府的威信何在？《行政复议条例》的卫星也不覆存在。而这种情况反之亦然。因此，我强烈认为应对《行政复议条例》第24条第1款进行修改，将缺口补上，以维护国家政府和法律的尊严和威信。
（二）部分条文对行政相对人的人身保护明显留下缺口
部分条文对行政相对人的人身保护明显留下缺口，这对申请人的人身保护十分不利，例如《行政复议条例》第42条第1款第（5）项，即申请人对行政拘留或限制人身自由的行政强制措施不服申请行政复议后，因申请人同一违法行为涉嫌犯罪，该行政拘留或限制人身自由的行政强制措施变更为刑事拘留的，行政复议终止。这种情况，很可能促使行政主体（被申请人）与公检机关达成联盟，做出对行政相对人不利的举措。因此，建议删除这一条或附条件保留，从而确保行政相对人的合法权益不受侵华，从侧面维护国家法律的尊严。
四、结语
最后，我认为，新实施的《行政复议条例》在行政法学上无疑市一座新的里程碑，引入了新的理念、思想，将我国行政法学推向一个新的发展空间。同时，其留下的缺口，不足之处也引起我们的关注，期待其涉及人权保障的方面有待加强。

参考资料：
1、2007年8月1日正式实施的《中华人民共和国行政复议条例》
2、1999年4月49日通过的《中华人民共和国行政复议法》
3、2000年由最高人民法院颁布的《关于执行若干解释》
4、1989年4月4日通过的《中华人民共和国行政诉讼法》

国务院


中华人民共和国水路运输管理条例

(1987年5月12日国务院发布 根据1997年12月3日《国务院关于修改〈中华人民共和国水路运输管理条例〉的决定》修正)

第一章

第一条 为加强水路运输管理，维护运输秩序，提高运输效益，特制定本条例。

第二条 本条例适用于在中华人民共和国沿海、江河、湖泊及其他通航水域内从事水路运输和水路运输服务业务的单位和个人。

第三条 水路运输分为营业性运输和非营业性运输。

营业性运输是指为社会服务，发生费用结算的旅客运输(含旅游运输，下同)和货物运输。

非营业性运输是指为本单位或本身服务，不发生费用结算的运输。

第四条 交通部主管全国水路运输事业，各地交通主管部门主管本地区的水路运输事业。

各地交通主管部门可以根据水路运输管理业务的实际情况，设置航运管理机构。

第五条 水路运输在国家计划指导下，实行地区、行业、部门多家经营的方针。保护正当竞争，制止非法经营。

第六条 从事水路运输和水路运输服务业务的单位和个人，必须遵守国家有关法律、法规及交通部发布的水路运输规章。

第七条 未经中华人民共和国交通部准许，外资企业、中外合资经营企业、中外合作经营企业不得经营中华人民共和国沿海、江河、湖泊及其他通航水域的水路运输。

第二章

第八条 设立水路运输企业、水路运输服务企业以及水路运输企业以外的单位和个人从事营业性运输，由交通主管部门根据本条例的有关规定和社会运力运量综合平衡情况审查批准。审批办法由交通部规定。

对水路运输行业管理影响较大的非营业性船舶运输的审批办法，由交通部会同有关部门另行规定。

第九条 设立水路运输企业必须具备下列条件：

(一)具有与经营范围相适应的运输船舶；

(二)有较稳定的客源或货源；

(三)经营旅客运输的，应当落实客船沿线停靠港(站)点，并具备相应的服务设施；

(四)有经营管理的组织机构和负责人；

(五)有与运输业务相适应的自有流动资金。

第十条 设立水路运输服务企业，必须具备第九条第四项规定的条件，并拥有与水路运输服务业务相适应的自有流动资金。

第十一条 水路运输企业以外的单位和个人从事营业性运输，必须具备第九条第一、二、三、五项规定的条件，并有确定的负责人。

第十二条 交通主管部门应当根据水路运输企业和其他从事营业性运输的单位、个人的管理水平、运输能力、客源货源情况审批其经营范围。

第十三条 交通主管部门对批准设立的水路运输企业和其他从事营业性运输的单位、个人，发给运输许可证；对批准设立的水路运输服务企业，发给运输服务许可证。

第十四条 取得运输许可证和运输服务许可证的单位和个人，凭证向当地工商行政管理机关申请营业登记，经核准领取营业执照后，方可开业。

第十五条 水路运输企业、水路运输服务企业和其他从事营业性运输的单位、个人停业，应当向交通主管部门和工商行政管理机关办理停业手续。

第十六条 交通部和省、自治区、直辖市交通主管部门负责对水路运输计划分级进行综合平衡。

需要进行综合平衡的重点物资、联运物资、外贸物资的运输计划，属于全国性的，由交通部按国家计划组织综合平衡；属于长江、珠江、黑龙江水系干线省际间的，由交通部派驻水系的航运管理机构组织综合平衡；属于省、自治区、直辖市以内的，由省、自治区、直辖市的交通主管部门组织综合平衡。

第十七条 经综合平衡确定的运输计划以外的货源和客源，水路运输企业和其他从事营业性运输的单位、个人，可以在批准的经营范围内自行组织承运。任何单位和个人均不得实行地区或部门封锁，垄断客源、货源。

第十八条 营业性水路货物运输的承运方和托运方，必须按照《中华人民共和国经济合同法》和《水路货物运输合同实施细则》的规定，签订运输合同。

第十九条 水路运输企业和其他从事营业性运输的单位、个人，必须按国家有关规定计收运杂费用，并使用交通部规定的运输票据。

第二十条 从事营业性运输的个体(含联户，下同) 船舶必须按照国家有关规定办理保险。

第二十一条 水路运输企业和其他从事营业性运输的单位、个人以及石油、煤炭、冶金、商业、供销、外贸、林业、电力、化工、水产部门，必须按规定向交通主管部门和统计主管部门提供营业性和非营业性运输统计表。

第二十二条 水路运输服务企业不得垄断货源，强行代办服务；不得超出规定的收费标准收取服务费用。

第二十三条 海、河民用港口应当按照国家港口管理规定和计划安排，向运输船舶提供港埠设施和业务服务。

船舶进出港口必须遵守港口规章，服从管理。

水路运输企业和其他从事营业性运输的单位、个人同港埠企业之间，可以根据自愿原则，按照有关规定签订业务代理合同。

第二十四条 水路运输企业和其他从事营业性运输的单位、个人必须按照国家规定缴纳税金、规费(港务费、船舶停泊费、航道养护费)和运输管理费；从事非营业性运输的单位和个人必须按照国家规定缴纳规费。

规费和运输管理费的计征办法由交通部会同国务院有关主管部门制定。

第二十五条 全民、集体所有制单位和个体船民经营水路运输，其合法权益受国家法律保护，任何单位和个人均不得向其非法收取或摊派费用。

第三章

第二十六条 违反本条例有下列行为之一的，由县级以上人民政府交通主管部门按照下列规定给予处罚：

(一)未经批准，擅自设立水路运输企业、水路运输服务企业，或者水路运输企业以外的单位和个人擅自从事营业性运输的，没收违法所得，并处违法所得1倍以上3倍以下的罚款；没有违法所得的，处3万元以上25万元以下的罚款；

(二)水路运输企业、水路运输服务企业超越经营范围从事经营活动的，没收违法所得，并处违法所得1倍以上3倍以下的罚款；没有违法所得的，处2万元以上20万元以下的罚款；

(三)违反国家有关规定收取运费或者服务费的，没收违反规定收取的部分，并处2万元以上15万元以下的罚款；

(四)未使用规定的运输票据进行营业性运输的，视情节轻重给予警告或者处1万元以下的罚款；

(五)未按照规定缴纳国家规定的规费的，责令限期缴纳；逾期仍不缴纳的，除责令补缴所欠费款外，处欠缴费款1倍以上3倍以下的罚款；情节严重的，并可以暂扣许可证；

(六)垄断货源，强行代办服务的，处1万元以上10万元以下的罚款；情节严重的，并可以暂扣或者吊销许可证。

第二十七条 当事人对交通主管部门的处罚决定不服的，可以向上一级交通主管部门申请复议；对上一级交通主管部门的复议决定不服的，可以自接到复议决定书之日起15日内向人民法院起诉。当事人期满不起诉又不履行的，交通主管部门可以申请人民法院强制执行。

第二十八条 违反本条例应当受治安管理处罚的，由公安机关处理；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。

第二十九条 水路运输管理人员违反本条例，由交通主管部门给予行政处分或经济处罚。

第四章

第三十条 本条例下列用语的含义是：

水路运输企业，是指专门从事水路营业性运输的企业。

水路运输服务企业，是指从事代办运输手续、代办货物中转、代为组织货源的企业，但为多种运输方式服务的联运服务企业除外。

第三十一条 本条例不适用于国际航线水路运输和以排筏作为运输工具的水路运输。

第三十二条 本条例公布前已开业的水路运输企业、水路运输服务企业和其他从事营业性运输的单位、个人，应当于本条例公布之日起180天内申请补办审批手续。对不具备开业条件的，交通主管部门应当责令其停业或限期整顿；整顿无效的，由工商行政管理机关吊销营业执照。

第三十三条 本条例自1987年10月1日起施行。