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广东省广州市人大常委会


广州市养犬管理条例


2009年03月19日 14:43 来源：广州日报

广州市第十三届人民代表大会常务委员会公告

（第44号）

　　广州市第十三届人民代表大会常务委员会第十五次会议于2008年11月27日通过的《广州市养犬管理条例》，业经广东省第十一届人民代表大会常务委员会第八次会议于2009年1月16日批准，现予公布，自2009年7月1日起施行。

广州市人民代表大会常务委员会
2009年2月21日

广东省人民代表大会常务委员会关于批准《广州市养犬管理条例》的决定

　　（2009年1月16日广东省第十一届人民代表大会常务委员会第八次会议通过）

　　广东省第十一届人民代表大会常务委员会第八次会议审查了广州市人民代表大会常务委员会报请批准的《广州市养犬管理条例》，决定予以批准，由广州市人民代表大会常务委员会公布施行。

　　第一条 为规范养犬行为和养犬管理，保障公民健康和人身安全，维护社会公共秩序和市容环境卫生，根据有关法律、法规，结合本市实际，制定本条例。

　　第二条 本市行政区域内的养犬行为以及对养犬的管理活动，适用本条例。

　　军用、警用犬只以及动物园、科研机构等单位因特定工作需要饲养犬只的管理，不适用本条例。

　　第三条 市、区、县级市人民政府应当建立养犬管理协调工作机制，组织本行政区域内的养犬行政管理工作。

　　市公安机关主管本市行政区域内的养犬行政管理工作，负责组织实施本条例。区、县级市公安机关负责本行政区域内的养犬行政管理工作。

　　其他相关行政管理部门按照下列规定履行职责：

　　（一）畜牧兽医行政管理部门负责组织犬只的狂犬病等重大疫病的免疫工作；

　　（二）城市管理综合执法部门负责查处养犬影响公共场所环境卫生的行为；

　　（三）工商行政管理部门负责犬只经营活动的监督管理；

　　（四）卫生行政管理部门负责预防狂犬病等疾病的教育，人患狂犬病疫情的监测，人用狂犬病疫苗注射和狂犬病病人诊治的管理；

　　（五）市政园林行政管理部门负责公园内犬只活动区域的建设和管理；

　　（六）价格行政管理部门负责养犬管理收费监督工作。

　　街道办事处、镇人民政府应当配合有关行政管理部门做好养犬行政管理工作。

　　第四条 公安机关可以委托符合法律、法规规定条件的组织实施养犬管理的具体事务。

　　第五条 居民委员会、村民委员会应当协助有关行政管理部门开展养犬管理工作，在本居住区内开展依法养犬、文明养犬宣传教育；接受居民的举报、投诉；对违法养犬行为予以制止，并向有关行政管理部门报告；调解因养犬引起的纠纷。

　　居民委员会、村民委员会、住宅小区业主委员会可以就本居住区内有关养犬事项制定公约，并组织实施。

　　物业服务企业应当在本居住区内开展依法养犬、文明养犬的宣传；对违法养犬行为予以制止，并向有关行政管理部门报告。

　　养犬相关的社会团体、组织，应当倡导依法养犬、文明养犬，协助有关行政管理部门做好养犬行政管理工作。

　　第六条 对于违法养犬行为，任何单位和个人有权进行劝阻、举报和投诉。

　　公安机关应当公布受理举报、投诉的电话、信箱、电子邮箱，接到举报、投诉后应当登记，及时处理，并在十个工作日内将处理情况告知举报人、投诉人。

　　第七条 公安机关应当开展依法养犬、文明养犬的宣传教育，公布养犬管理和服务的有关信息，受理公众咨询、求助，为公众提供养犬信息服务。

　　市公安机关应当建立养犬管理和服务的电子信息系统，与其他相关行政管理部门实行养犬登记、免疫和处罚等信息共享。

　　第八条 本市行政街辖区为养犬严格管理区，实行犬只强制免疫和养犬登记制度；镇辖区为养犬一般管理区，实行犬只强制免疫制度。

　　行政街辖区内的农村地区，经区、县级市人民政府决定，可以划定为一般管理区；镇辖区内的住宅小区和镇人民政府所在地的城市建成区，经区、县级市人民政府决定，可以划定为严格管理区。

　　第九条 严格管理区内禁止饲养、销售、繁殖危险犬。

　　一般管理区内养犬人饲养危险犬的，应当对危险犬实行圈养，在圈养地点设置醒目的警示标志；除免疫、诊疗外，不得携带外出；因免疫、诊疗携带外出的，应当装入犬笼。

　　危险犬的具体标准由市公安机关会同市畜牧兽医行政管理部门确定，并向社会公布。

　　第十条 犬只出生满三个月的，养犬人应当将犬只送动物卫生监督机构或者依法设立的动物诊疗机构进行狂犬病等疫病的免疫，取得犬只免疫证明。

　　免疫有效期满前三十日内，养犬人应当送犬只再次进行免疫。

　　犬只狂犬病等疫病免疫的具体办法，由市畜牧兽医行政管理部门制定。

　　公安机关发现犬只未依法进行狂犬病等疫病的免疫的，应当告知动物卫生监督机构。

　　第十一条 严格管理区内个人养犬的，每户限养一只。

　　母犬繁殖幼犬的，养犬人应当在幼犬出生三个月内按照本条例第三十四条的规定处理超过前款规定数量的犬只。

　　第十二条 严格管理区内养犬，犬龄满三个月的，养犬人应当申请养犬登记。

　　第十三条 申请养犬登记的单位，应当符合下列条件：

　　（一）能够独立承担法律责任；

　　（二）有看护财物、展览、表演等合理用途；

　　（三）有健全的养犬管理制度；

　　（四）有专人管养犬只；

　　（五）有犬笼、犬舍、围墙等圈养设施。

　　第十四条 申请养犬登记的个人，应当符合下列条件：

　　（一）有完全民事行为能力；

　　（二）有独立的居所。

　　第十五条 申请养犬登记的，申请人应当按照下列规定到居所所在地的公安派出所办理：

　　（一）单位申请养犬的，持单位主体资格证明、单位法定代表人身份证明、犬只免疫证明、犬只数量清单以及符合本条例第十三条规定条件的相关证明；

　　（二）个人申请养犬的，携带犬只并持养犬人身份证明、犬只免疫证明以及符合本条例第十四条规定条件的相关证明。

　　第十六条 区、县级市公安机关应当在收到养犬申请之日起十五个工作日内进行审查，作出是否准予登记的决定。符合条件的，应当予以登记，并发放《养犬登记证》和犬牌，为犬只植入电子身份标识；不符合条件的，不予登记，并书面说明理由，告知申请人三日内将犬只自行处置或者送到犬只留验场所。

　　第十七条 养犬人应当在《养犬登记证》上注明的登记有效期届满前三十日内，持犬只免疫证明到居所所在地的公安派出所申请办理养犬登记续期手续。

　　登记有效期由公安机关根据犬只免疫有效期、养犬人缴纳养犬管理费等情况确定。

　　个人第一次申请办理养犬登记续期手续的，应当携带犬只到居所所在地的公安派出所办理。

　　养犬人在本条例施行前按照《广州市养犬管理规定》的规定已为犬只办理过养犬许可证的，本条例施行后可以直接申请办理养犬登记续期手续。

　　第十八条 在严格管理区内养犬应当缴纳养犬管理费。

　　养犬管理费的征收标准为每只犬第一年五百元，第二年起每年三百元。

　　盲人饲养导盲犬只、肢体重残人士饲养扶助犬只的，免缴养犬管理费；饲养绝育犬只的，从犬只绝育的下年起免缴两年养犬管理费。

　　养犬管理费由区、县级市公安机关在办理登记或者登记续期时征收，上缴市级财政，实行收支两条线管理；养犬行政管理工作以及相关服务所需经费，列入财政预算。

　　第十九条 《养犬登记证》登记的养犬人因出国定居、死亡等原因需要变更为家庭其他成员，或者养犬人居所发生变更的，养犬人应当自变更事实发生之日起十五日内，持《养犬登记证》以及相关证明材料到居所所在地的公安派出所申请办理养犬登记变更手续。

　　第二十条 发生下列情形之一的，养犬人应当在十五日内到居所所在地的公安派出所申请办理养犬登记注销手续：

　　（一）已经登记的犬只死亡的；

　　（二）养犬人放弃饲养已经登记的犬只，将犬只按照第三十四条的规定自行妥善处置或者送到犬只留验场所的。

　　第二十一条 犬只免疫证明由市畜牧兽医行政管理部门统一印制，《养犬登记证》、犬牌、犬只的电子身份标识由市公安机关统一印制或者设置。

　　禁止伪造、变造或者买卖犬只免疫证明、《养犬登记证》、犬牌和犬只电子身份标识。禁止买卖或者使用伪造、变造的犬只免疫证明、《养犬登记证》、犬牌和犬只电子身份标识。

　　《养犬登记证》、犬牌、犬只的电子身份标识损毁或者遗失的，养犬人应当自损毁或者遗失之日起十五日内申请换发、补发或者补植。

　　第二十二条 区、县级市公安机关应当建立犬只登记电子档案，记载下列事项：

　　（一）养犬人姓名或者名称、地址、联系方式；

　　（二）犬只的品种、出生时间、主要体貌特征和照片；

　　（三）《养犬登记证》号码、发放时间，以及《养犬登记证》、犬牌、犬只的电子身份标识的换发、补发、补植等情况；

　　（四）登记续期、变更、注销等情况；

　　（五）犬只免疫证明号码和犬只狂犬病免疫情况；

　　（六）养犬管理费的缴纳情况；

　　（七）违法养犬行为；

　　（八）犬只伤人情况；

　　（九）其他事项。

　　第二十三条 养犬人应当妥善管理和饲养犬只，不得因养犬干扰他人正常生产生活、影响公共秩序与安全或者破坏市容环境卫生，不得虐待或者遗弃犬只。

　　第二十四条 下列区域，除专门为犬只提供服务或者开设专门的犬只服务区域外，禁止携带犬只进入：

　　（一）党政机关、医院、学校和幼儿园；

　　（二）少年宫等少年儿童活动场所；

　　（三）博物馆、美术馆、图书馆、影剧院和体育场馆；

　　（四）餐厅和食品商店；

　　（五）小型出租汽车以外的公共交通工具和候车室、候机室、候船室；

　　（六）风景区、历史名园、名胜古迹园、纪念性公园和动物园。

　　盲人、肢体重残人士可以分别携带导盲犬只、扶助犬只进入前款所列区域。

　　第二十五条 重大节日或者举办大型活动期间，市、区、县级市人民政府可以在本行政区域内划定区域，临时禁止携带犬只进入。

　　临时禁入区域划定后，应当予以公布，并设置犬只禁入标志。

　　第二十六条 除本条例第二十四条、第二十五条规定的犬只禁入区域外，任何单位和个人可以决定其经营或者管理的场所禁止携带犬只进入。决定禁止携带犬只进入的，应当以设置犬只禁入标志等方式予以明示。

　　第二十七条 下列犬只，应当实行圈养，除免疫、登记、诊疗外，不得携带外出：

　　（一）单位饲养的犬只；

　　（二）未经免疫的犬只；

　　（三）严格管理区内未经登记的犬只；

　　（四）三年内有伤人行为记录的犬只。

　　前款规定的犬只因免疫、登记、诊疗携带外出的，应当装入犬笼。

　　一般管理区内的犬只，不得进入严格管理区。

　　第二十八条 市政园林行政管理部门可以在其管理的公园内开设犬只活动公共区域。

　　居民委员会、住宅区业主委员会可以根据相关公约划定本居住区内的犬只活动区域。

　　犬只活动区域应当设立相应的环境卫生设施以及注明区域范围、开放时间、警示事项等内容的告示牌。

　　第二十九条 在严格管理区内携带犬只进行户外活动时，应当遵守下列规定：

　　（一）用犬绳牵领犬只；

　　（二）为犬只佩戴犬牌；

　　（三）避让行人尤其是老年人、残疾人、孕妇和儿童；

　　（四）制止犬只吠叫和攻击行为；

　　（五）即时清理犬只的粪便；

　　（六）不得由未成年人单独携带。

　　用犬绳牵领时，犬只体重不满二十公斤的，应当用长度为两米以下的犬绳；犬只体重二十公斤以上的，应当用长度为一点五米以下的犬绳，并为犬只佩戴口嚼或者口罩，由成年人牵领。

　　城市管理综合执法部门在公共场所发现违反本条第一款、第二款规定携带犬只进行户外活动的，应当予以制止，并告知公安机关处理。

　　第三十条 犬只伤害他人的，养犬人应当立即将被伤害人送到医疗卫生机构进行诊治，并在二十四小时内将伤人犬只送到犬只留验场所，由动物卫生监督机构进行传染病检验。动物卫生监督机构应当将犬只伤人情况和检验情况报送公安机关，由公安机关载入犬只登记电子档案。

　　第三十一条 任何单位和个人不得占用道路、桥梁、人行天桥、地下通道等公共场所饲养、经营犬只。

　　第三十二条 住宅小区内不得开设犬只销售、养殖、培训、展览、表演等经营场所。

　　开设犬只销售、养殖、诊疗、培训、展览、表演等经营场所的，经营者应当自开展经营之日起十五日内向所在地的区、县级市公安机关备案；举办犬只展览、表演等活动的，组织者应当在活动开始七日前向活动所在地的区、县级市公安机关备案。

　　进行犬只销售、养殖、诊疗、培训、展览、表演等活动的，犬只和经营场所应当符合《中华人民共和国动物防疫法》、《广东省动物防疫条例》规定的防疫条件，依法应当办理相关许可、登记、证明的，按照法律、法规的规定办理。

　　第三十三条 市公安机关应当设立犬只留验场所，区、县级市公安机关可以设立犬只留验场所，接收、检验和处理弃养、流浪、扣押、没收的犬只。

　　公安机关可以委托动物诊疗机构、民间犬只救助机构接收、检验和处理弃养、流浪、扣押、没收的犬只。

　　支持和鼓励设立民间犬只救助机构，从事犬只救助活动；犬只救助机构不得从事犬只经营活动。

　　第三十四条 养犬人应当妥善处置下列犬只；无法自行处置的，应当将犬只送到犬只留验场所，犬只留验场所不得拒绝接收：

　　（一）放弃饲养的犬只；

　　（二）超过规定数量的犬只；

　　（三）因不符合条件公安机关不予办理养犬登记、养犬登记续期手续的犬只。

　　犬只留验场所接收前款规定犬只，应当向养犬人出具接收证明。

　　第三十五条 公安机关发现流浪犬只的，应当将犬只送到犬只留验场所。

　　畜牧兽医、城市管理综合执法等部门发现流浪犬只的，应当将犬只送到犬只留验场所或者告知公安机关进行处理。

　　其他单位和个人发现流浪犬只的，可以将犬只送到犬只留验场所或者告知公安机关进行处理。

　　第三十六条 犬只留验场所接收流浪犬只，应当在七日内查找养犬人并通知认领；不能查明或者养犬人自通知送达之日起七日内未予认领的，按照无主犬只处理。

　　第三十七条 犬只留验场所对接收的弃养犬只和无主犬只，应当建立接收犬只档案。

　　犬只留验场所接收的具备饲养条件的弃养犬只和无主犬只，符合养犬条件的单位或者个人可以领养。

　　对无人领养的弃养犬只和无主犬只，犬只留验场所可以以适当方式进行处理；对其中继续留养的犬只，犬只留验场所应当进行传染病检验、免疫和必要的治疗。

　　第三十八条 任何单位和个人不得随意抛弃犬只尸体，不得设置坟墓埋葬犬只尸体。

　　不能自行妥善处理犬只尸体的单位和个人应当及时将犬只尸体送卫生处理单位作无害化处理；卫生处理单位处理犬只尸体不得收费，并应当出具相关处理证明。

　　第三十九条 任何单位和个人发现犬只患有或者疑似患有狂犬病、其他严重人畜共患传染性疫病的，应当及时通知当地畜牧兽医行政管理部门、动物卫生监督机构。

　　发生狂犬病或者其他严重人畜共患传染性疫病时，畜牧兽医、卫生行政管理部门、当地县级以上地方人民政府应当按照《中华人民共和国动物防疫法》、《中华人民共和国传染病防治法》、《中华人民共和国突发事件应对法》的有关规定，立即采取相关处理措施，控制疫情。

　　第四十条 公安机关应当建立日常巡查制度，及时发现和查处违法养犬行为。

　　第四十一条 相关行政管理部门及其工作人员有下列行为之一的，由其所在单位、上级主管部门或者监察机关对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予通报批评、行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任：

　　（一）公安机关为不符合条件的养犬人办理养犬登记或者续期手续的；

　　（二）公安机关对符合条件的养犬人，无正当理由不予办理或者未在规定的期限内办理养犬登记、续期、变更、注销等手续的；

　　（三）动物卫生监督机构对犬只免疫监管不力，情节严重或者造成严重后果的；

　　（四）公安机关、城市管理综合执法部门、动物卫生监督机构对已经发现的依法应当处罚的违法养犬行为未予处罚，情节严重的；

　　（五）公安机关、畜牧兽医行政管理部门和城市管理综合执法部门对举报、发现的流浪犬只未按照本条例的规定履行职责，情节严重或者造成严重后果的；

　　（六）公安机关不依法履行巡查职责，监管不力，情节严重或者造成严重后果的；

　　（七）滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的其他行为。

　　第四十二条 违反本条例第九条规定，在严格管理区内饲养、销售、繁殖危险犬，或者在一般管理区内未对危险犬实行圈养的，由公安机关没收犬只，对单位并处每只犬五千元罚款，对个人并处每只犬二千元罚款。

　　违反本条例第九条规定，在一般管理区内饲养危险犬未设置醒目警示标志的，或者违反规定携带危险犬外出的，由公安机关责令改正，可以对单位处每只犬二千元以上五千元以下罚款，对个人处每只犬五百元以上一千元以下罚款。

　　第四十三条 违反本条例第十条规定，未送犬只进行狂犬病等疫病的免疫的，由动物卫生监督机构按照《中华人民共和国动物防疫法》的有关规定处理。

　　第四十四条 违反本条例第十一条规定，超过规定数量养犬的，由公安机关没收超养犬只，每超养一只处二千元罚款。

　　第四十五条 违反本条例第十二条规定，未申请养犬登记的，由公安机关扣押犬只，责令三日内申请办理登记，可以对单位处每只犬五千元罚款，对个人处每只犬二千元罚款；逾期不申请补办的，没收犬只。

　　养犬人对公安机关不予登记的犬只继续饲养的，由公安机关没收犬只，对单位处每只犬五千元罚款，对个人处每只犬二千元罚款。

　　第四十六条 违反本条例第十七条规定，未申请办理养犬登记续期手续继续养犬的，由公安机关责令限期改正，可以对单位处每只犬五千元罚款，对个人处每只犬二千元罚款；逾期不改正的，没收犬只，吊销《养犬登记证》，收回犬牌。

　　养犬人对公安机关不予办理养犬登记续期手续的犬只继续饲养的，由公安机关没收犬只，对单位处每只犬五千元罚款，对个人处每只犬二千元罚款。

　　第四十七条 违反本条例第十八条规定，未缴纳养犬管理费的，由公安机关责令限期补交；逾期不补交的，没收犬只，吊销《养犬登记证》，收回犬牌。

　　第四十八条 有下列行为之一的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的有关规定处罚；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任：

　　（一）违反本条例第二十一条第二款规定，伪造、变造或者买卖有关证件、牌照和标识，买卖或者使用伪造、变造的有关证件、牌照和标识的；

　　（二）饲养犬只，因噪音等干扰他人正常生活的。

　　第四十九条 违反本条例第二十一条第三款规定，未申请补植犬只的电子身份标识的，由公安机关责令限期改正；逾期不改正的，处二百元以上五百元以下罚款。

　　第五十条 违反本条例第二十三条规定，虐待犬只的，可以由公安机关没收犬只，吊销《养犬登记证》，收回犬牌。

　　违反本条例第二十三条规定，遗弃犬只的，由公安机关责令领回犬只或者将犬只送到犬只留验场所；拒不领回犬只或者拒不将犬只送到犬只留验场所的，处每只犬一千元以上二千元以下罚款。

　　第五十一条 违反本条例第二十四条、第二十五条、第二十六条规定，携带犬只进入犬只禁入区域的，由公安机关责令改正，可以处五十元以上二百元以下罚款。

　　第五十二条 违反本条例第二十七条规定，携带犬只外出的，由公安机关责令改正，可以对单位处二千元以上五千元以下罚款，对个人处五百元以上一千元以下罚款。

　　违反本条例第二十七条规定，携带一般管理区内的犬只进入严格管理区的，由公安机关责令改正，对单位处二千元以上五千元以下罚款，对个人处五百元以上一千元以下罚款。

　　第五十三条 违反本条例第二十九条第一款第一、二、三、四、六项或者第二款规定的，由公安机关责令改正；拒不改正的，对单位处一千元以上二千元以下罚款，对个人处五十元以上二百元以下罚款。

　　第五十四条 有下列行为之一的，由城市管理综合执法部门按照《广州市市容环境卫生管理规定》的有关规定处理：

　　（一）违反本条例第二十九条第一款第五项规定，对犬只的粪便未即时清理的；

　　（二）违反本条例第三十八条第一款规定，随意抛弃犬只尸体的。

　　第五十五条 违反本条例第三十条规定，未送伤人犬只到犬只留验场所的，由公安机关责令改正；拒不改正的，由公安机关将伤人犬只送到犬只留验场所，处一千元以上二千元以下罚款。

　　第五十六条 违反本条例第三十一条规定，占用道路、桥梁、人行天桥、地下通道等公共场所饲养、经营犬只的，由城市管理综合执法部门责令改正；拒不改正的，处五十元以上二百元以下罚款。

　　第五十七条 违反本条例第三十二条第二款规定，开设相关经营场所或者从事相关活动未备案的，由公安机关予以警告，责令限期改正。

　　第五十八条 违反本条例第三十八条第一款规定，设置坟墓埋葬犬只尸体的，由城市管理综合执法部门责令改正，处一千元以上三千元以下罚款。

　　第五十九条 违反本条例，养犬人三年内被行政管理部门处罚累计达三次，或者被没收犬只、吊销《养犬登记证》的，自最后一次行政处罚作出之日起五年内公安机关不予办理养犬登记。

　　第六十条 违反本条例，其他法律、法规规定了行政处罚的，由有关行政管理部门按照各自职责依法处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　养犬造成他人人身、财产损害的，应当依法承担相应的民事法律责任。

　　第六十一条 本条例自2009年7月1日起施行。1997年1月1日起施行的《广州市养犬管理规定》同时废止。





　　　　　　　　　　　　试论民族区域自治制度的完善途径
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　——以有效实现自治权为研究视角


　　摘要：民族区域自治制度是我国宪法规定的一项基本政治制度，对我国民族团结繁荣有很大促进作用。但在现行的法律体系中，民族自治地区的有效自治尤其是自治权的实现存在一定的问题，本文从民族区域自治制度出发，分析了自治权在现实运行中存在的问题，得出了以保障民族自治机关充分行使立法权、扩大民族自治地方经济自治权、完善民族法制体系为主要手段来科学实现民族区域自治的有效途径。

　　关键词：民族区域自治制度；自治权

　　我国是一个多民族的幅员辽阔的国家，各民族平等、团结与繁荣的问题一直以来都很受到关注。自从1947年5月第一个民族区域自治地方——内蒙古自治区成立以来，民族区域自治制度已经逐步得到《宪法》和《民族区域自治法》及相关法律的保障。它是国家的统一与民族地方自治的结合，也是国家民族政策与法律制度的共同体现。该制度对多民族国家尤其对民族自治地区意义重大，《民族区域自治法》亦被当地人们誉为“小宪法”。但是在现实的自治机关运作中，民族自治地区与一般行政地区并没有很大区别，《宪法》和《民族区域自治法》赋予自治地方的自治权没能得到充分得发挥。不禁引人深思。本文试图从宪法与行政学的角度来论述以上问题并探讨解决的途径。

　　一、民族区域自治制度的概念

　　我国的民族区域自治制度是在单一制国家结构下创造运行的，是一种相当特殊的民族自治制度，其特征是民族自治与区域自治的结合。也就是说它既不是单纯以民族为单位的民族自治，也不是自治区域内所有民族都自治的区域自治，而是实行区域自治的民族在本自治区内的自治。这种制度的优越性在于它不会使民族自治地方权力过大，同时给了自治地方聚居的少数民族一定的自治权，让他们体会到当家作主的地位，妥善得处理了民族关系问题。

　　二、民族地方自治权的概念与性质

　　自治权简而言之就是一种自治的权力。我们可以将自治权理解成：在一个社会团体内，由其成员自己制定相关章程行使权力主体的约束、支配权力客体的能力。而权力主体与权力客体都是在这个社会团体内部，也就是说它的本质就是社会团体内部权力主体通过制订相关章程自主管理的一种能力。

　　由于我国采取的单一制国家结构形式，自治权在地方治理中便较难体现。而我国又实行的民族区域自治制度则给了自治权存在与发挥作用的可能性。

　　按照《宪法》和《民族区域自治法》的规定，民族区域自治地方政府拥有比一般地方政府较为广泛的自治权。在我国民族区域自治制度下的自治权与一般的自治权有着很大的区别。自治权在我国的概念可表述成：民族自治地方的自治机关，在《宪法》和《民族区域自治法》以及其它法律授予和规定的权限内，结合当地政治、经济和文化的特点，自主地行使管理本地方、本民族内部事务的一种特定的民族权力和国家权力。[1]也就是说自治权的性质具有双重性，既有自主管理本民族内部事务的权力，又有管理本地方事务的权力，是民族自治权力与地方国家权力的叠加。

　　三、民族地方自治权的体现

　　按照民族区域自治法的规定，自治机关的自治权主要体现在以下方面：（1）制定自治条例和单行条例[2]。比如湖南省湘西土家族苗族自治州在成立以来就制定了《湖南省湘西土家族苗族自治州自治条例》、《湘西土家族苗族自治州凤凰历史文化名城保护条例》等许多自治条例与单行条例。（2）变通执行或者停止执行上级行政机关的行政法令[3]。（3）组织本地方维护社会治安的公安部队[4]。（4）经济文化事业自主管理[5]。（5）所辖区内自然资源与自然环境的自主管理[6]。如湘西州自土司王朝制度开始，因茶树的多种功效，土家族苗族人民一直偏爱于它，于是州内山坡遍植茶树，现今各经济林木的种植冲击了茶树的生存。湘西州永顺县下政府尊重当地人民的习惯，出台了关于保护茶树的相关规定。（6）自主管理财政[7]。（7）自主管理本地方的教育、科学、文化、卫生、体育等事业[8]。如湘西自治州经常举行土家社巴节和苗族九九节等大型节日庆祝活动，发展土家织绵、苗族鼓舞等民族艺术。制定了《湘西土家族苗族自治州里耶历史文化名镇保护条例》、《湘西土家族苗族自治州凤凰历史文化名镇保护条例》等相关单行条例。（8）自主使用发展语言文字[9]。（9）培养实行自治的少数民族人才和任用实行自治的少数民族干部的优先权[10]。如在中共湘西自治州委文件《关于湘西自治州2001——2005年培养选拔少数民族干部工作的意见》中明确规定了在各机关党政干部中实行自治的少数民族干部应占的比例和大办加强少数民族干部的培养工作。（10）自主制定管理流动人口的办法与计划生育相关政策[11]。如州政府出台了《湘西自治州人民政府关于进一步落实农村独生子女户和两女结扎户计划生育家庭优惠政策的意见》等政府文件进行相关管理。

　　四、自治权行使现状及存在问题

　　在实际政府与人大工作运行中，民族自治地区与其它行政地区区别不大，自治权表现并不充分。邓小平早就曾指出：“实现民族区域自治，不把经济搞好，那个自治就是空的。少数民族是想在区域自治里得到好处，一系列的经济问题不解决，就会出乱子。”[12]要实现民族自治，经济自治是很重要的方面，只有经济发展起来，实现其它方面得自治才有基础。自治权的行使主要表现在制定自治条例上和单行条例上，或者颁布实施尊重当地少数民族人民习惯的政府规章。但从自治地方制订的自治条例和单行条例中可看出，现在自治地方主要是以保护当地少数民族民风民俗或自然环境为主要内容，绝少涉及政治经济等实质方面与其它行政区域不同的内容，更不敢行使对上级法令命令的变通和停止执行的权力，而这点却是自治确实在实现得最好体现。《宪法》和《民族区域自治法》中都明确规定保护少数民族习惯，因而这不可能与上位法律法规存在冲突，也就不存在自治权最大限度发挥的机会。民族区域自治制度也就名存实亡。

　　五、民族区域自治的实现即怎样拥有广泛现实的自治权

　　（一）保障民族自治机关充分行使立法权

　　综观整个立法要素，最关键的是“人”这一要素。但是实践中由于经济因素和地方固有的利益集团的阻挠，立法机关具有法律专业知识、能够参政议政的高素质人才很少，不能吸引人才或者即使引进人才，但由于不能融于新的环境而被排斥或同化。因此，建立人才引进和保障机制尤其显得迫在眉睫，并且加强对现有人员的培训，提高专业素质。

　　在立法内容方面，也有很多尴尬之处：

　　（1）民族法规大都为原则性规定，过于笼统、概括，可操作性差，以至于规定可自主变通执行而不能变通执行。因此，建议中央立法尽量对民族自治条款作详细的明确的规定。

　　（2）立法数量多，但是质量差，民族特色不鲜明，大量重复立法，很多与上位法雷同，上位法规定的该细化的原则性规定被大量引入立法之中，这样必然造成立法资源的浪费。因此，必须选好立法项目，立法调研要深入实际，立足与现实，关注热点重点，不能搞书生立法。

　　在立法过程中，公民不能够参与到立法上，一方面由于很多公民法律知识不够，另一方面没有建立这样的机制。因此，有必要进行普法宣传，提高公民的法律意识，而且引入立法听证，立法助理，立法公开公告等制度，是公民有机会参与立法活动，提出意见。

　　在实施立法和执法过程中，缺乏监督机制。要加强立法监督，对立法内容进行审查，是否与上位法冲突。在执行过程中加强上级司法机关和人民群众的监督。

　　（二）落实民族自治地方的经济自治权和财政自主管理十分重要

　　在自治权力的众多体现中，经济自治权是实现其它权力的基础，无疑是很重要的一种。虽然根据《民族区域自治法》的规定，民族自治地方有经济自主权和自主管理财政的权力。但是，过去对民族自治地方的经济自治权注意不够。今后应扩大民族自治地方的经济自治权，才能适应社会主义市场经济的自主性要求。财政自治是民族自治地方经济自治的一项重要内容。1980年以来，中央对民族地区实行了新的财政体制，先是“划分收支，分级包干”，后又发展为“划分税利，核定收支，分级包干”。根据这个规定，收支全部留归自治地方，支大于收的差额，由国家统一核定一个基数，给予定额补助，每年递增10%。但这一政策在1987年的财政体制改革中消失[13]。在现行的分税税制财政体制中，中央财政对民族地区的照顾通过中央对地方税收返还和转移支付制度体现出来。如按分税制的规定，中央收入为关税、海关代征消费和增值税，中央直属企业所得税与中地共享税中消费税的75%等，而地方则收入不包括中央直属部门的营业税、地方各企业所得税、土地增值税与消费税的25%等。[14]这就把民族地区原有税源中的大部分纳入中央，减少了地方的财政收入，使地方财政对中央财政的依赖性更大，而又实行财权与事权相统一的政策，民族自治地区地方政府想有效实行自治便更加难办。实行分级分税制后，地方财政收入就主要依靠地方工企业的税收。但是民族自治地区多在偏僻落后的地区，很难掌握到高新技术和吸引大批优秀人才，工业与企业经营状况不理想，税源不稳。而民族自治地区地理气候条件复杂，其行政管理、文教卫生等各项事业的发展，又需要大量的财政支持。从而使地方的财政更加捉襟见肘，也无力支持地区民族企业的发展，形成恶性循环。而我国转移支付制度又存在很多不合理因素，如不能考虑各地区经济发展不平衡的实际情况，实行两税超基数返还规定，这对少数民族自治地区这些经济相对落后的地区便十分不利，反而容易进一步扩大与其它经济发达地区的差异；现行转移中多以专项转移支付为主，一般转移支付很少，这不便于地方自主统筹安排资金，而且自治地区的经济实力与人才条件相对落后，无力与其它地区争取到专项项目。因此，在当前民族自治地区经济发展关键时期，中央应给予其财政上的更大优惠。如中央应对民族自治地方在税目、开征范围和减免等方面应给予一定的自主权和优惠政策，调整分税制中上交中央财政的比例，多进行一般转移支付或者特意下拨适合民族自治地区实地情况的专项资金等，以增强民族自治地方财政的自给和经济自治能力，充分体现民族区域自治制度的优越性，实现民族自治。